Francisco Rivas Ríos.
En un contexto caracterizado por procesos de degradación ambiental en todo el territorio, la Asamblea Nacional de Diputados de Panamá ha iniciado
la discusión del Proyecto de Ley que crea el Ministerio del Ambiente. El
propósito es elevar la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) a categoría de Ministerio "para promover que la
variable ambiental sea incorporada en las decisiones de Estado sobre el
desarrollo nacional para asegurar una mejor calidad de vida para los habitantes
de nuestro país".
Los proponentes
argumentan que la creación de dicho Ministerio permitiría fortalecer la institucionalidad
ambiental y como antecedentes se menciona la reciente crisis vivida por los
habitantes de la península de Azuero por la contaminación del Río La Villa (Nota: curiosamente la region de Azuero fue excluida de la reuniones de consulta por la Comision Legislativa que trata el Proyecto). Se
preguntan: ¿De qué nos servirá instalar sistemas de agua potable, si nuestras
cuencas hidrográficas han sido degradadas? ¿Cómo podremos promover un turismo
con visión de estado si nuestro sistema de áreas protegidas ha sido abandonado? "La creación del Ministerio del Ambiente es un elemento estratégico para el
éxito de una política integral de Nación que pondrá las riquezas del país al
servicio de los panameños con equidad y transparencia".
- Los temas principales de la Ley.
- La gobernanza ambiental como espacio político para informar, consultar y concertar soluciones nuevas.
- La modernización de los procesos de evaluación de impacto ambientales.
- Los recursos marino-costeros desde un enfoque ecosistémico.
- Temas nuevos para una gestión ambiental moderna (enfocado en la Evaluación Ambiental Estratégica).
Con
relación a la “Gobernanza ambiental”
se establece que la Ley
provee espacios renovados y fortalecidos para promoverla a diferentes escalas
geográficas. Tal es el caso de las comisiones consultivas nacionales,
provinciales, distritales y comarcales del ambiente. Estas instancias
servirán para que diversos representantes de la sociedad panameña puedan
recibir información, manifestar sus preocupaciones, hacer recomendaciones y
propuestas al Estado en materia ambiental.
Por
otra parte la modernización de los Estudios de Impacto Ambiental (EsIA),
consistiría principalmente en que los
procesos de evaluación, desde la preparación del estudio hasta el planteamiento
de medidas de adecuación y manejo,”deben
dejar de verse como un simple trámite, como una patente de corso para hacer
y deshacer con los recursos naturales y el ambiente, según convenga”. Se
requiere más bien que este proceso sea apreciado por los promotores como una
herramienta clave para el éxito de sus inversiones, como un seguro que anticipa
riesgos y previene pérdidas. Debe ser visto por la comunidad como una
oportunidad para hacer calar sus consideraciones y buscar mecanismos que
construyan un desarrollo económico, social y ecológicamente inclusivo.
Con
relación a los recursos marino-costeros, estos pasarán a ser una responsabilidad el Ministerio del Ambiente (hasta ahora
una función de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá – ARAP).
En
calidad de nuevo tema ambiental, la
ley que crea el Ministerio del Ambiente incorpora la evaluación ambiental estratégica (EAE), caracterizada como una herramienta para la toma de decisiones que
refuerza los compromisos que debe tener la sociedad con un desarrollo
sustentable, una gestión eficiente y una economía verde cada vez más respetuosa
del ambiente. La evaluación ambiental estratégica permite la integración de las
variables ambientales en el desarrollo de planes, programas y políticas.
- 2. Cambios en el enfoque: omisiones y riesgos.
En
lo esencial, la creación del Ministerio del Ambiente introduce dos cambios: 1)
procura establecer mecanismos para que las empresas apliquen los Estudios de
Impacto Ambiental y estos documentos dejen de ser un mero requisito formal necesarios
para autorizar la puesta en marcha de nuevos proyectos; y 2) amplia su ámbito
de gestión y operación hacia los recursos marino costeros.
El
artículo 23 propone la primacía de los Estudios de Impacto Ambiental, en la
tramitación de permisos y/o autorizaciones relativas a actividades, obras o
proyectos que otorgan otras entidades públicas, pues “Dichos Dichos permisos y/o autorizaciones serán otorgados
una vez sea aprobado el Estudio de Impacto Ambiental correspondiente”.
El
artículo 24 agrega, a los procesos de participación ciudadana: “…4. El seguimiento, control, fiscalización y evaluación
de la ejecución tanto del Plan de Manejo Ambiental (PMA) como del Estudio de
Impacto Ambiental aprobado y del contenido de la resolución de aprobación”
El artículo 30 amplia las sanciones a las empresas por
incumplimiento de los estudios de impacto ambiental, adicionando “o cualquier otro instrumento de gestión ambiental”.
a) Someter la dinamica de crecimiento a la institucionalidad ambiental ?.
Esta ha sido una larga aspiración de las organizaciones ambientalistas y comunidades, afectadas por el impacto ambiental de las inversiones privadas y públicas. La perdida de manglares, deforestación, contaminación de cuencas hidrográficas, manejo inadecuado de residuos sólidos y líquidos, entre otros, han contribuido a deteriorar la calidad de vida de las poblaciones sin que se perciba que los responsables reciban las sanciones correspondientes ni introduzcan los correctivos requeridos en los procesos productivos. Un clima de impunidad parece prevalecer, para decepción de los ciudadanos.
La creación del Ministerio del Ambiente apunta a que los Estudios de Impacto Ambiental, obligatorios para cualquier nuevo emprendimiento, dejen de ser un mero requisito formal para convertirse en una herramienta de aplicación práctica, cuya implementación será monitoreada por los funcionarios del nuevo Ministerio. Ya las empresas no solo serán sancionadas en caso de que tales Estudios no sean presentados, sino también si los planes de manejo ambiental resultantes no son aplicados.
Sin embargo, apelar a un marco institucional y mecanismos sancionatarios para revertir un modelo de desarrollo insostenible impuesto por el sector productivo (tanto privado como estatal), podria convertir al Ministerio del Ambiente en una iniciativa más. En otra oportunidad hemos escrito el articulo "Panamá: los retos ambientales en un país de banqueros y comerciantes" (http://wp.me/pI43Y-e5). Concluíamos en que "... la visión cortoplacista y desaprensiva de banqueros y comerciantes en materia ambiental ha permeado a otros sectores empresariales, con los que mantienen estrechas relaciones económicas e incluso familiares: el sector inmobiliario, turístico, construcción, minero, energético, etc. Estos sectores están actuando de manera agresiva y sin contemplaciones sobre los recursos naturales contribuyendo a la deforestación, la destrucción de manglares, la sobreexplotación de los recursos hídricos, entre otros impactos ambientales destructivos".
Para incidir en un nuevo modelo de desarrollo económico más sostenible, no basta la ecuación Ministerio del Ambiente - Sector Privado/Publico, porque la balanza se inclinará inexorablemente en el último componente. Es necesaria la participación del tercer sector: la sociedad civil organizada, incluyendo ciertamente ONGs y comunidades, pero especialmente sindicatos y gremios de los sectores medios. Sin una amplia base social de apoyo, el Ministerio del Ambiente nacerá muerto.
b) El complicado mundo de los recursos marino costeros.
a) Someter la dinamica de crecimiento a la institucionalidad ambiental ?.
Esta ha sido una larga aspiración de las organizaciones ambientalistas y comunidades, afectadas por el impacto ambiental de las inversiones privadas y públicas. La perdida de manglares, deforestación, contaminación de cuencas hidrográficas, manejo inadecuado de residuos sólidos y líquidos, entre otros, han contribuido a deteriorar la calidad de vida de las poblaciones sin que se perciba que los responsables reciban las sanciones correspondientes ni introduzcan los correctivos requeridos en los procesos productivos. Un clima de impunidad parece prevalecer, para decepción de los ciudadanos.
La creación del Ministerio del Ambiente apunta a que los Estudios de Impacto Ambiental, obligatorios para cualquier nuevo emprendimiento, dejen de ser un mero requisito formal para convertirse en una herramienta de aplicación práctica, cuya implementación será monitoreada por los funcionarios del nuevo Ministerio. Ya las empresas no solo serán sancionadas en caso de que tales Estudios no sean presentados, sino también si los planes de manejo ambiental resultantes no son aplicados.
Sin embargo, apelar a un marco institucional y mecanismos sancionatarios para revertir un modelo de desarrollo insostenible impuesto por el sector productivo (tanto privado como estatal), podria convertir al Ministerio del Ambiente en una iniciativa más. En otra oportunidad hemos escrito el articulo "Panamá: los retos ambientales en un país de banqueros y comerciantes" (http://wp.me/pI43Y-e5). Concluíamos en que "... la visión cortoplacista y desaprensiva de banqueros y comerciantes en materia ambiental ha permeado a otros sectores empresariales, con los que mantienen estrechas relaciones económicas e incluso familiares: el sector inmobiliario, turístico, construcción, minero, energético, etc. Estos sectores están actuando de manera agresiva y sin contemplaciones sobre los recursos naturales contribuyendo a la deforestación, la destrucción de manglares, la sobreexplotación de los recursos hídricos, entre otros impactos ambientales destructivos".
Para incidir en un nuevo modelo de desarrollo económico más sostenible, no basta la ecuación Ministerio del Ambiente - Sector Privado/Publico, porque la balanza se inclinará inexorablemente en el último componente. Es necesaria la participación del tercer sector: la sociedad civil organizada, incluyendo ciertamente ONGs y comunidades, pero especialmente sindicatos y gremios de los sectores medios. Sin una amplia base social de apoyo, el Ministerio del Ambiente nacerá muerto.
b) El complicado mundo de los recursos marino costeros.
Las organizaciones científicas y ambientalistas que promueven la protección de las áreas protegidas en las áreas marino costeras, sin duda estarán de plácemes con la decisión de incorporar estas áreas a la jurisdicción del Ministerio del Ambiente. Sin embargo, esto conlleva riesgos institucionales por el carácter crítico y socialmente explosivo del sector. A la fecha, ambientalistas y científicos no han logrado estructurar una estrategia que articule conservación con desarrollo económico local, a pesar de algunos proyectos aislados focalizados en la actividad turística.
Desde 1950 ha predominado un modelo de explotación “depredador” de los recursos marino – costeros, con actividades extractivas de los manglares, pesca industrial/ artesanal y desarrollo turístico, lo cual ha conducido a una crisis económica, social e institucional en pleno desarrollo. La respuesta (contradictoria) del estado panameño se ha caracterizado por: a) una legislación restrictiva (áreas protegidas, establecimiento de vedas, etc.), con serias deficiencias en los sistemas de mando y control; y b) una política “permisiva” destinada a propiciar la inversión privada para reactivar las economías locales (acuicultura + turismo).
La situación actual de los recursos marino costeros de Panamá se caracteriza por:
La depredación de los recursos en el borde costero, y la disponibilidad de embarcaciones mejor equipadas y de mayor calado, impulsa a los pescadores artesanales e industriales a invadir las áreas protegidas, convirtiéndose estas en escenarios de un conflicto en curso. Comunidades artesanales y grandes industriales de la pesca han entrado en conflicto con la institucionalidad ambiental, y esta es una pesada "herencia" del joven Ministerio del Ambiente.
Desde 1950 ha predominado un modelo de explotación “depredador” de los recursos marino – costeros, con actividades extractivas de los manglares, pesca industrial/ artesanal y desarrollo turístico, lo cual ha conducido a una crisis económica, social e institucional en pleno desarrollo. La respuesta (contradictoria) del estado panameño se ha caracterizado por: a) una legislación restrictiva (áreas protegidas, establecimiento de vedas, etc.), con serias deficiencias en los sistemas de mando y control; y b) una política “permisiva” destinada a propiciar la inversión privada para reactivar las economías locales (acuicultura + turismo).
La situación actual de los recursos marino costeros de Panamá se caracteriza por:
- La sobreexplotación de los recursos pesqueros, especialmente por el alto esfuerzo industrial y artesanal. Particularmente relevante es la utilización por la industria camaronera de las redes de arrastre.
- El incremento de la contaminación de las áreas marino costeras (manejo inadecuado de los residuos sólidos, falta de tratamiento de los vertidos y aguas negras, uso intensivo de agroquímicos).
- Actividades extractivas insostenibles en el área de manglares (leñateros, concheros, pescadores artesanales).
- El auge de la construcción por el turismo residencial incrementa la extracción de arena y genera empleos, pero contradice la normativa ambiental del país.
La depredación de los recursos en el borde costero, y la disponibilidad de embarcaciones mejor equipadas y de mayor calado, impulsa a los pescadores artesanales e industriales a invadir las áreas protegidas, convirtiéndose estas en escenarios de un conflicto en curso. Comunidades artesanales y grandes industriales de la pesca han entrado en conflicto con la institucionalidad ambiental, y esta es una pesada "herencia" del joven Ministerio del Ambiente.
c) La base social de apoyo del Ministerio del Ambiente: conceptos e instrumentos.
En Panamá el abordaje de la problemática ambiental se ha realizado con especial énfasis en lo ecológico o en las áreas naturales, lo cual es especialmente promovido por organizaciones conservacionistas e investigadores. El esfuerzo tesonero de organizaciones y personas está fuera de duda, pero este enfoque ha resultado insuficiente para movilizar a la sociedad en defensa de los recursos naturales.
De este esfuerzo han estado ausentes la corriente del ecodesarrollo que promueve la incorporación de la variable ambiental en los procesos de desarrollo, especialmente económicos, así como la tendencia más reciente que profundiza en las relaciones productivo-ecológicas de una unidad ambiental, promovida por organizaciones de desarrollo e investigación agrícola y alimentación.
El Ecodesarrollo es un movimiento que propugna un modelo alternativo de desarrollo económico mediante el uso racional de los recursos naturales y la mejora de las condiciones ambientales. El concepto de región, usado con fines político-administrativos y geográficos, es definido como “una unidad territorial urbana- rural que mantiene relaciones productivas y ambientales integradas”. La virtud de este enfoque es que incorpora los procesos productivos, por ende a los empresarios, e introduce el ámbito urbano .
La tendencia de las relaciones productivas – ecológicas pone énfasis en la sostenibilidad agroecológica, la cual se compone del desarrollo de la agricultura, y consecuentemente de la satisfacción de necesidades humanas, especialmente la alimentación, y del mantenimiento de las condiciones ecológicas del sistema.
Estas omisiones son manifiestas en el texto del Proyecto de Ley cuando reduce la nueva temática ambiental a la Evaluación Ambiental Estratégica, sin hacer referencia alguna al concepto de Ecorregión, definida como un espacio de intervención, ya sea para conservar especies en extinción o algún ecosistema frágil, para mejorar las condiciones de vida de los agricultores, o para mejorar la interrelaciones urbano-rurales que configuran la dinámica regional. Conceptos integradores de esta índole permitirían incorporar en los procesos de análisis y planificación a actores hasta ahora elusivos, como los empresarios del campo y la ciudad.
Además de estos aspectos conceptuales, es necesario crear estructuras comunitarias de apoyo al Ministerio del Ambiente. Hemos sugerido, por ejemplo, que las comunidades pueden colaborar de manera eficaz con las autoridades locales, en la identificación y sanción, de acuerdo a la legislación vigente, a las empresas y personas que persisten en la práctica de depositar grandes cantidades de residuos en áreas no autorizadas, con afectaciones a la salud y el ambiente. Incluso hemos elaborado un Manual para Vigilantes Ambientales Comunitarios: (http://wp.me/pI43Y-5X).
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