Energia eléctrica a partir de biomasa en Panamá (aspectos legales y sociales)

Francisco Rivas Ríos.

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Resumen.

Panamá enfrenta el reto de modificar la matriz energética, procurando utilizar un mayor porcentaje de energías renovables. Esta búsqueda se produce en momentos en que las hidroeléctricas reciben serios cuestionamientos por parte de comunidades y de la opinión pública, esto último en el marco de escándalos de corrupción en el otorgamiento de concesiones hídricas.

La generación de energía a partir de la biomasa trae consigo beneficios socioeconómicos debido a la generación de empleo en las áreas rurales; pero la producción eficiente y eficaz de la biomasa depende de su gestión sustentable para lo cual se deben considerar los ambientes físicos, sociales y económicos. En el ambiente físico, se encuentra el suelo, el cual es la base para el crecimiento de diversas fuentes de biomasa (plantas perennes y leñosas), así como también el agua, la cual requiere un enfoque especial.

Antecedentes.

Recientemente se elaboró un Proyecto para  generar energía eléctrica a partir de Biomasa, en las Provincias Centrales y Chiriquí, procurando contribuir a la conservación ambiental de 7 Cuencas Hidrográficas: Santa María, Río Grande, Parita, La Villa, San Pablo, Tabasará y San Félix. Se sugieren las siguientes alternativas:

• Promoción e introducción de calderas de consumo de biomasa para la generación auxiliar (en especial en temporada seca) de energía eléctrica o de cogeneración en empresas industriales y agroindustriales, así como en centros hoteleros y turístico
• Promover el desarrollo de fincas energéticas de generación de biomasa agrícola o forestal en terrenos de baja o media sensibilidad ambiental, a través de contratos como suplidores de biomasa a los centros de producción que incursionen en la producción de energía eléctrica en calderas.
• Promover el uso de la biomasa de excretas de las porquerizas industriales en la generación de energía eléctrica de uso interno y en las comunidades locales.
• Promover el uso de los residuos forestales en la producción de energía eléctrica en comunidades remotas fuera del alcance de la red eléctrica nacional.

Aspectos legales.

El marco legal panameño dispone de dos leyes principales que regulan el empleo de biomasa como fuente de energía: la Ley 45 de 4 de agosto de 2004 y la Ley 42 de 20 de abril de 2011. 

Ley 45 (2004). Régimen de incentivos para el fomento de sistemas de generación hidroeléctrica y de otras fuentes nuevas, renovables y limpias.

La Ley 45 (reglamentada a través del Decreto Ejecutivo 45 de 10 de junio de 2009),  establece un régimen de incentivos para el fomento de sistemas de generación hidroeléctrica y de otras fuentes nuevas, renovables y limpias. 

Los objetivos principales de esta Ley son contribuir con el desarrollo del país mediante la generación de empleos y nuevas fuentes de trabajo; promover la inversión y el desarrollo en áreas rurales deprimidas; utilizar y optimizar los recursos naturales; proteger el ambiente y disminuir los efectos ambientales adversos; coadyuvar en la cobertura nacional del suministro de energía eléctrica; disminuir la dependencia del país de los combustibles tradicionales y diversificar las fuentes energéticas. 

La Ley 45 en su artículo 10, posee una serie de beneficios fiscales destinados a todos los tipos de sistemas de generación renovable, incluyendo el de biomasa:

• Exoneración del impuesto de importación, aranceles, tasa, contribuciones y gravámenes, así como el impuesto de transferencia de bienes corporales muebles y prestación de servicios, que pudieran causarse por razón de la importación de equipos, máquinas, materiales, repuestos y demás que sean necesarios para la construcción, operación y mantenimiento de centrales particulares de fuentes nuevas, renovables y limpias de hasta 500 Kw de capacidad instalada. 

• Incentivo fiscal equivalente hasta el veinticinco por ciento (25 %) de la inversión directa en el respectivo proyecto de hasta 10 MW de potencia instalada, con base en la reducción de toneladas de emisión de dióxido de carbono (CO2) equivalentes por año calculados por el término de la concesión o licencia, el cual podrá ser utilizado para el pago del impuesto sobre la renta liquidado en la actividad en un periodo fiscal determinado, durante los primero diez años contados a partir de la entrada en operación comercial del proyecto, siempre que no gocen de otros incentivos, exoneraciones, exenciones y créditos fiscales establecidos en otras leyes. 

• Para proyectos de más de 10 MW de potencia instalada, se podrá adquirir un incentivo fiscal equivalente hasta el veinticinco por ciento (25 %) de la inversión directa en el respectivo proyecto, con base a la reducción de toneladas de emisión de dióxido de carbono (CO2) equivalentes por año calculados por el término de la concesión o licencia, el cual podrá ser utilizado hasta el cincuenta por ciento (50 %) del impuesto sobre la renta liquidado en la actividad, en un periodo fiscal determinado, durante los primeros diez (10) años contados a partir de la entrada en operación comercial del proyecto, siempre que no gocen de otros incentivos, exoneraciones, exenciones y créditos fiscales establecidos en otras leyes. 

• Estos incentivos serán determinados a través de un precio de referencia por tonelada de dióxido de carbono (CO2) equivalente por año y una línea base en toneladas métricas de dióxido de carbono (CO2) equivalente por MW-hora a ser aplicado a la totalidad de los MW-hora que se estima serán generados durante el periodo de concesión o licencia calculado para cada proyecto por el Ente Regulador de los Servicios Públicos, en coordinación con la  Dirección General de Ingresos (DGI) y el Ministerio de Ambiente (MIAMBIENTE).

• Los proyectos que logren vender sus certificados de reducción de emisiones de dióxido de carbono (CO2) equivalentes por año antes o después de acogerse a los beneficios de esta Ley, deberán reportar la venta de los certificados referidos a la DGI, para que esta deduzca, de la inversión directa en el respectivo proyecto, el monto de la venta de los certificados referidos del saldo del incentivo fiscal de hasta el veinticinco por ciento (25 %). 

• Los incentivos fiscales no podrán ser transferidos, cedidos ni compensados. Los contribuyentes que se acojan al beneficio del crédito fiscal indicado y adquieran bienes susceptibles de depreciación, no podrán deducir como gasto dicha depreciación en la misma proporción del crédito fiscal, para la determinación de su renta neta gravable. 

• Se otorgará un crédito fiscal aplicable al impuesto sobre la renta liquidado en la actividad en un periodo fiscal determinado, por un máximo del cinco por ciento (5 %) del valor total de la inversión directa en concepto de obras, que después de la construcción de dichos proyectos, se conviertan en infraestructura de uso público, como carreteras, caminos, puentes, alcantarillados, escuelas, centros de salud y otras de similar naturaleza, previa evaluación de la entidad pública que reciba la obra correspondiente, en coordinación con la DGI. El crédito referido no puede ser objeto de compensación, cesión o transferencia.

• Los incentivos fiscales podrán aplicarse únicamente a las personas naturales o jurídicas que desarrollen directamente los proyectos y solamente por la parte que corresponda a dicho proyecto. Pero no podrán aplicarse a las demás actividades.    

Esta Ley es de carácter especial y, con excepción de lo establecido en el artículo 10 los incentivos con sus límites y alcances, se aplican de manera exclusiva a los sistemas de generación mencionados hasta un límite de 20 MW de capacidad instalada; por tanto, dichos beneficios no serán extendidos a otros generadores, en virtud de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo de la Ley 6 de 1997, la cual dicta el marco regulatorio e institucional para la prestación del servicio público de electricidad.

La Ley 42 (2011). Lineamientos para la política nacional sobre biocombustibles y energía eléctrica a partir de biomasa en el territorio nacional.

La Ley 42 establece los lineamientos de la política nacional sobre biocombustibles y energía eléctrica a partir de biomasa planteándose los objetivos de promover, fomentar y desarrollar la producción y uso de biocombustibles y la generación y/o cogeneración de energía eléctrica a partir de biomasa, por considerarlos un factor coadyuvante para el saneamiento ambiental del país, y para la protección de la salud y la vida humana, ser un dinamizador de la producción agropecuaria y del empleo productivo nacional, así como por fomentar la autosuficiencia energética y por promover la inversión local y extranjera.  Le compete al Órgano Ejecutivo, por medio de la Secretaría Nacional de Energía, la ejecución y aplicación de dicha Ley.  

Esta Ley contempla cinco (5) capítulos principales sobre: biocombustibles, bioetanol anhidro, biodiesel, biogás y generación eléctrica a partir de biomasa, entre otros. La Ley fue concebida originalmente con el objetivo de desarrollar el campo de los biocombustibles, específicamente para el bioetanol anhidro en mezclas con las gasolinas, comercializadas en las estaciones de servicio a nivel nacional, en primera instancia. Es por esta razón que se reglamentó a través del Decreto Ejecutivo de 345 de 14 de mayo de 2013, como aditivo oxigenante en mezclas con las gasolinas sin plomo, a partir del 1 de septiembre de 2013, en un cinco por ciento (5 %) con miras a aumentar su porcentaje hasta un diez por ciento (10 %) en el año 2016.

Los biocombustibles son combustibles obtenidos a partir de cultivos energéticos y de la biomasa residual obtenida en el proceso de fabricación de éstos. Sin embargo, él éxito de los mismos depende de muchos factores, tales como, el uso y disposición de tierra para evitar la competición contra los alimentos (dependiendo de la materia prima que se utilice), precio, logística y calidad del producto final para asegurar el empleo de los mismos por los consumidores finales.

Los artículos 24 y 25 de esta Ley, contemplan la generación y/o cogeneración de energía eléctrica a partir de fuentes renovables de biomasa, fundamentalmente de los residuos agrícolas generados en la producción de biocombustibles, aunque no limita exclusivamente a estas fuentes de biomasa. La actividad de generación eléctrica a partir de biomasa constituye una central de generación y/o cogeneración eléctrica nueva, renovable y limpia que utiliza recursos provenientes de fuentes de biomasa renovables. También se considerarán así todas las líneas, subestaciones y sistemas de distribución y/o transmisión necesarios para la debida conexión de los sistemas de distribución al sistema de transmisión.  

Los generadores y/o cogeneradores de energía eléctrica a partir de biomasa tendrán la prioridad para vender la energía eléctrica producida en los actos de concurrencia que gestione la Empresa de Transmisión Eléctrica, S.A. en su función de gestor de compra de potencia y energía para las empresas de distribución eléctrica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 155 de la Ley 6 de 1997.

Los generadores y/o cogeneradores de energía eléctrica a partir de biomasa deberán cumplir con las normas de conexión al sistema y demás reglamentación vigente del sector eléctrico. En caso de que se dicten normas especiales para este tipo de centrales, estas no deberán poner en riesgo la seguridad y operación del sistema. 

Así como la Ley 45, esta Ley 42, establece una cantidad de incentivos, no sólo para la generación y cogeneración de energía eléctrica a partir de biomasa sino también para la producción de materia prima para la producción de bioetanol, biodiesel, biogás y sus subproductos, exceptuando:

• El impuesto de importación, de aranceles, tasas, contribuciones y gravámenes correspondientes para todas las maquinarias, equipos de manufactura y planta, equipos de producción, insumos, líneas eléctricas, subestaciones y sistemas de distribución y/o transmisión eléctrica y demás implementos, por un periodo de diez (10) años, a partir de la entrada en operación comercial. 

• El impuesto de transferencia de bienes corporales muebles y la prestación de servicios para todas las maquinarias, equipos de manufactura y planta, equipos de producción, insumos, líneas eléctricas, subestaciones y sistemas de distribución y/o transmisión eléctrica y demás implementos, por un periodo de diez (10) años, a partir de la entrada en operación comercial.

• El impuesto sobre la renta, por un periodo de diez (10) años, a partir de la entrada en operación comercial.

• El impuesto sobre la renta aplicable a los ingresos generados por la venta de Certificados de Reducción de Emisiones (Bonos de Carbono).

• El pago de la licencia comercial, licencia industrial, aviso de operación, así como la tasa de control, vigilancia y fiscalización que deben pagar a la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos, impuestos y/o tasas municipales, por un periodo de diez (10) años, a partir de la entrada en operación comercial.  

• Los impuestos de prestación de servicios que sean necesarios para la construcción, operación y mantenimiento de la plantas de producción.

• Los cargos de distribución y transmisión cuando vendan en forma directa o en el mercado ocasional, teniendo en cuenta que en ningún caso los costos de transmisión o distribución serán traspasados a los usuarios, por un periodo de diez (10) años, a partir de la entrada en operación comercial.

La viabilidad social.

La producción de biomasa con fines energéticos puede acarrear  consecuencias negativas y positivas. Las consecuencias positivas tienen que ver con la dinamización de la economía rural a partir de la puesta en valor de terrenos que tradicionalmente han permanecido ociosos e improductivos.

El proyecto de generación eléctrica a partir de biomasa implementado por Alcoholes del Istmo, S.A, desde el año 2008, ha demostrado que la viabilidad social se sustenta en los siguientes factores clave:

1. El proyecto debe generar beneficios a las comunidades aledañas y pequeños productores. Mejorar el nivel de vida de la población cercana al proyecto, generar empleo estable, tanto directo como indirecto, y establecer alianzas con los pequeños agricultores mediante la compra de biomasa y, por esta vía, contribuir a dinamizar la economía local.
2. El propietario de la finca debe recibir beneficios específicos, mediante el uso de la biomasa como fuente energía renovable en sustitución del bunker, y la generación de electricidad autónoma en vez de comprarla a la red pública.

Además de los aspectos indicados, la viabilidad social de estos proyectos, cuando se desarrollen en cuencas hidrográficas deben atender dos cuestiones principales:

• Los usuarios de las cuencas deben tener la percepción de que el proyecto contribuye de manera importante a reducir la contaminación ambiental mejorando la calidad del aire, al evitar las quemas de los residuos agrícolas durante la cosecha y postcosecha. En el caso específico de la caña de azúcar, por ejemplo, se produce gran cantidad de fertilizantes orgánicos a partir de las cenizas generadas en la caldera y de las vinazas procedentes de la destilería.

La relación entre la reducción de la contaminación ambiental y el proyecto de biomasa es especialmente relevante en la cuenca del Río La Villa en donde el manejo inadecuado de las excretas de las porquerizas y de los residuos sólidos urbanos, así como los vertidos procedentes de industrias, han originado recientemente la paralización de las dos potabilizadoras, afectando a más de 100 000 personas.

Las cuencas hidrográficas de los Ríos Grande, Santa María y Parita requerirían de una estrategia similar para lograr la viabilidad social.

• Si bien en las cuencas prioritarias la contaminación ambiental es una constante que da viabilidad social al proyecto de biomasa, por otra parte existen conflictos en torno a la construcción de hidroeléctricas, lo cual ha erosionado la confianza en iniciativas estatales. Esto es particularmente relevante en las cuencas hidrográficas localizadas en las áreas indígenas y en donde existe una amplia base de campesinos pobres dedicados a actividades de subsistencia (Río San Félix, Rio Tabasará y Río San Pablo).

Para lograr que las comunidades aledañas y pequeños productores participen en el proyecto de biomasa, será necesario recabar la aprobación del Congreso General Ngäbe Buglé y realizar su promoción entre las organizaciones campesinas y ambientalistas.

Recomendaciones.

• Estimular la reducción de la factura de consumo de hidrocarburos en empresas industriales y agroindustriales, así como en centros hoteleros y turísticos mediante la promoción e introducción de calderas de consumo de biomasa para la generación auxiliar (en especial en temporada seca) de energía eléctrica o de cogeneración.

• Promover el desarrollo de fincas energéticas de generación de biomasa agrícola o forestal  en terrenos de baja o media sensibilidad ambiental, a través de contratos como suplidores de biomasa a los centros de producción que incursionen en la producción de energía eléctrica en calderas.

• Promover el uso de la biomasa de excretas de las porquerizas industriales en la generación de energía eléctrica de uso interno y en las comunidades locales.

• Promover el uso de los residuos forestales en la producción de energía eléctrica en comunidades remotas fuera del alcance de la red eléctrica nacional.