Francisco Rivas Ríos.
POBLACIÓN.
La población indígena de Panamá se estima que 417,559 habitantes,
representando el 12.26% del total nacional. El 49.13% son Mujeres (205,108) y
el 50.87% Hombres (212,451)[1].
Existen siete Pueblos Indígenas: los Ngäbe, los Buglé, los Guna, los Emberá,
los Wounaan, los Naso y los Bri-Bri, y 5 Comarcas: Ngäbe-Buglé, Emberá -
Wounaan, Guna Yala, Guna de Wargandí y Guna de Madugandí.
Tabla No.
1
Población Indígena
por grupo étnico
Grupo Étnico
|
Población
|
Emberá
|
31,284
|
Wounan
|
7,279
|
Ngäbe
|
260,058
|
Buglé
|
24,912
|
Guna
|
80,526
|
Teribe/Naso
|
4,046
|
Bokota
|
1,959
|
Bri
|
1,068
|
Otro –
No declarada
|
6,427
|
Total
|
417,559
|
Fuente: INEC,
Censo de Población y Vivienda, 2010, Panamá
Cerca de la mitad de los indígenas se localizan en las Comarcas,
mientras que el restante 50% se ha desplazado hacia tres polos de atracción: el
Área Metropolitana de Panamá y Colón; el área fronteriza con Costa Rica (Bocas
del Toro, Chiriquí y Veraguas) y áreas del Darién.
Tabla No. 2
Población
indígena por Comarca
Comarca
|
Km2
|
Población
Aproximada
|
%
Población indígena
|
Localización
|
Guna Yala
|
2,306.00
|
33,109.00
|
7.93
|
Archipiélago de San Blas y costa este del Caribe
panameño, bordeando la provincia de Darién.
|
Guna Madugandí
|
2318,8
|
3,305.00
|
0.79
|
Provincia de Panamá. Distrito de Chepo.
|
Guna Wargandi
|
775.00
|
1,133.00
|
0.27
|
Provincia de Darién. Distrito de Pinogana.
|
Emberá Wounaan
|
4383,5
|
9,544.00
|
2.29
|
Provincias de Darién y Panamá.
|
Ngäbe -Bugle
|
6,968.00
|
149,983
|
35.92
|
Provincias de Bocas del Toro, Chiriquí y Veraguas.
|
TOTAL
|
10,049.00
|
197,074.00
|
47.20
|
-
|
Fuente: INEC,
Censo de Población y Vivienda, 2010, Panamá
Mapa de los
Territorios Indígenas de Panamá[2]
DEFINICIONES.
En
Panamá el concepto “Comarca” tiene
dos connotaciones: a) la oficial que la define como territorios geográficamente
alejados del centro de poder político, que ofrece la concesión flexible del
usufructo de la tierra a los indígenas residentes en ella sin afectar los
derechos soberanos del Estado; b) la que otorgan los pueblos indígenas: “la no
adjudicación de la tierra, por un lado, por la relación ancestral Madre Tierra
Naturaleza …; y por otro, como garante de no enajenación por terceros. Lucha
por el reconocimiento de su estructura política administrativa tradicional, de
su autonomía, de su identidad y de sus valores históricos culturales, como
parte del sistema nacional”[3].
El
concepto de “Pueblos Indígenas” es
utilizado en Panamá principalmente por sus dirigentes, aunque legislaciones
recientes lo han incorporado. El Banco Mundial no explicita “pueblos
indígenas”, pero utiliza denominaciones (minorías étnicas indígenas, grupos
tribales, tribus registradas, poblaciones indígenas) que comprende como grupos
sociales con identidad social y cultural distinta a la de la sociedad
dominante, por lo que se encuentran en situación de vulnerabilidad y desventaja
en el proceso de desarrollo[4].
En las
Comarcas existen dos referentes políticos: las autoridades tradicionales y las autoridades oficiales. Las autoridades tradicionales se expresan
en instancias colectivas (Congresos) y dignatarios encargados de ejecutar los
acuerdos y disposiciones legales y reglamentarias (Caciques, Sahilas, etc.).
Además de los Congresos Generales, máxima autoridad política de las Comarcas,
encontramos también organismos colectivos de consulta, como el Congreso General
de la Cultura Guna, el Consejo Nokora/ChiPornaan de los Emberá/Wounaan y las
Coordinaciones Permanentes del Congreso General Ngäbe–Buglé. Finalmente,
existen Congresos Regionales y/o Locales.
Las autoridades oficiales son de dos tipos:
los designados por el Ejecutivo (Gobernadores y Directores Regionales
Comarcales) y los de elección popular (Honorables Representantes de
Corregimiento, Alcaldes y Diputados).
EL MARCO
CONSTITUCIONAL[5].
La Constitución vigente establece varios artículos que se relacionan
con la identidad y gobierno de los Pueblos Indígenas.
“ARTICULO 5.
El territorio del Estado panameño se divide políticamente en Provincias, éstas
a su vez en Distritos y los Distritos en Corregimientos. La ley podrá crear
otras divisiones políticas, ya sea para sujetarlas a regímenes especiales o por
razones de conveniencia administrativa o de servicio público”.
“ARTICULO 88. Las lenguas aborígenes
serán objeto de especial estudio, conservación y divulgación y el Estado
promoverá programas de alfabetización bilingüe en las comunidades indígenas.
“ARTICULO 90. El Estado reconoce y
respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, realizará
programas tendientes a desarrollar los valores materiales, sociales y
espirituales propios de cada una de sus culturas y creará una institución para
el estudio, conservación, divulgación de las mismas y de sus lenguas, así como
la promoción del desarrollo integral de dichos grupos humanos”.
“ARTICULO 108. El Estado desarrollará
programas de educación y promoción para los grupos indígenas ya que poseen
patrones culturales propios, a fin de lograr su participación activa en la
función ciudadana”.
“ARTICULO 124. El Estado dará atención
especial a las comunidades campesinas e indígenas con el fin de promover su
participación económica, social y política en la vida nacional”.
LA LEY GENERAL
DEL AMBIENTE (NO. 41, 1998).
Esta Ley incorpora el Título VII, “De las
Comarcas y Pueblos Indígenas”. El Art. 97 reconoce los conocimientos, las
innovaciones y las prácticas de los pueblos indígenas en materia de conservación
y utilización de los recursos naturales renovables que se encuentran en sus
territorios. Además, prevé que los estudios de exploración, explotación y
aprovechamiento de los recursos naturales, que se autoricen en las tierras
indígenas, no deben causar detrimento a su integridad cultural, social,
económica y a sus valores espirituales. Si una exploración o explotación de los
recursos naturales afecta la parte espiritual de estos pueblos, tiene que ser
suspendida (art. 99).
En la
estructura organizacional se contemplan las Comisiones Consultivas Comarcales
del Ambiente con la función de analizar los temas ambientales que afecten a la
comarca respectiva y elevar recomendaciones al Administrador Regional.
LAS LEYES
COMARCALES
Las
leyes que dieron origen a las Comarcas, poseen las siguientes características generales[6]
- La mayoría han sido elaborados bajo la cosmovisión e identidad indígena. Queda establecido el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, no incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el derecho jurídico nacional y/o con los derechos humanos de reconocimiento internacional.
- Se reconocen las autoridades tradicionales e instituciones comarcales - congresos, consejos- y organismos de consulta.
- La administración de justicia y resolución de conflictos se ejerce considerando la cultura.
- Promueve la protección y seguridad jurídica de su territorio.
- Se reconocen la propiedad colectiva de la tierra inadjudicable; las formas de uso y usufructo de las tierras, y modalidades de transmisión; el reconocimiento de derechos posesorios de terceros y de indígenas que hayan quedado fuera de las comarcas.
- Se establece el derecho al aprovechamiento de los recursos naturales renovables, su protección y conservación ecológica según su tradición; beneficios e indemnizaciones. En materia ambiental hay concordancia con las leyes nacionales (en especial la Ley General de Ambiente) y coordinación con el Ministerio de Ambiente (MIAMBIENTE).
- La educación bilingüe intercultural es otro derecho reconocido.
- El Ministerio de Salud reconoce a la medicina tradicional como un valioso aporte en el cuidado de la salud y creó instancias para su promoción.
- Se reconoce su religión.
1. LEY 16 DE 1953, COMARCA GUNA YALA[7]
La
autonomía Guna adquirió reconocimiento legal, mediante la Ley Nº 16 de 1953,
que creó la Comarca de San Blas (La Ley Nº 99 de 23 de diciembre de 1998
denominó Guna Yala). La Ley 16 ha sido modificada en la práctica mediante los
Reglamentos Internos de cada comunidad, y la “Ley Fundamental de la Comarca
Guna Yala” redactado por mismos Gunas, que derogaría la Ley 16 de 1953. Aunque
aún no es ratificada por las autoridades nacionales de Panamá, la Ley
Fundamental, rige y es de obligatorio cumplimiento en el territorio autónomo de
Guna Yala.[8]
El Sistema de Gobierno en la Comarca Guna Yala.
Las Autoridades Tradicionales
En la
Comarca Guna de Guna Yala, los órganos superiores son el Congreso General de la
Cultura Guna (CGCK) y el Congreso General Guna (CGK). El CGK es la asamblea cumbre,
expresando el nivel superior de autoridad en la Comarca. Está formado por los
representantes de todas las comunidades de Guna Yala, y se reúne ordinariamente
dos veces al año para debatir y decidir sobre los problemas y propuestas que
los afectan. Los representantes, son usualmente los dirigentes (Sahílas) de los
Congresos Locales de cada comunidad. Los acuerdos que surgen del CGK son
respetados y aceptados por todas las comunidades. El CGK está presidido por
tres caciques generales o Sahílas Dummat, que son los representantes oficiales
de la Comarca ante el Estado panameño.
Si el
CGK es el órgano Político, el CGCK (Congreso General de la Cultura Guna), es el
“máximo organismo de expresión religiosa, de Protección, de conservación y de
divulgación del patrimonio histórico cultural del Pueblo Guna” (Reglamento
Interno del Congreso General de la Cultura Guna, Art. I), además propone a los
Sahílas ante el CGK, que los elige. Cada comunidad tiene un congreso local
dirigido por un Sahila que es el dirigente tradicional, seleccionado o removido
por la comunidad, por votación popular o por aclamación en el Onmaked.
La realización de los proyectos de desarrollo en
el ámbito de la Comarca, debe considerar el previo conocimiento y aprobación
del Congreso General Guna y la opinión del Congreso General de la Cultura Guna.
No obstante, aun cuando ambos Congresos emitan un concepto favorable, su
ejecución en las comunidades requerirá siempre buena relación con los congresos
locales y los Sahílas. Existen en todo el territorio Guna cuarenta y nueve (49)
comunidades reconocidas de manera oficial. Cada una de esas comunidades tiene
un Congreso Local, en el que se discuten distintos asuntos relacionados con la
vida social, económica, política y espiritual del pueblo. Durante la discusión
y debate en la plenaria en cualquier tipo de congreso, el tiempo es irrelevante
y la toma de decisión puede
En cada
comunidad existe un Reglamento Interno, por medio de los cuales se gravan
impuestos locales, establecen sanciones penales o pecuniarias, que no
necesariamente tiene que ser igual o mismo de las otras comunidades, pero que
son respetadas por estas otras comunidades y, hasta por el mismo Estado, claro
está, sin contravenir las leyes nacionales que son de común aplicación en todo
el país.
Las Autoridades Oficiales
Por otra
parte, existe un “Intendente” (gobernador) de la Comarca Guna Yala, que designa
el Ejecutivo de una terna presentada por el Congreso General Guna. En la
actualidad, el Congreso General Guna no utiliza este decreto, porque considera
que el intendente es un representante del Órgano Ejecutivo ante el Congreso
General Guna, por ende, el Presidente de la República puede nombrar a cualquier
persona para dicho cargo.
La propiedad de la tierra en la Comarca Guna Yala
Aunque esta ley no reconoce en forma expresa la
propiedad colectiva de la tierra a favor de los Gunas, el artículo 21 prohíbe
que dichas tierras sean adjudicadas a personas no indígenas, excepto que las
solicitudes de adjudicación sean aprobadas por dos congresos Gunas diferentes
(Congreso General Guna).
Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y
Saneamiento.
El Artículo 33 de la Ley (1953) estableció
taxativamente la inclusión de partidas en el Presupuesto Nacional para la
excavación de Pozos de profundidad para dotar de agua potable a las poblaciones
de El Porvenir, Nalunega, Orostupo, Cartí, Airídupo, Narascantupo, Tumadi,
Hiadupo, Ucupsoni, Tupile, Ailigandí, Achutupo, Mamitupo, Ustupo, Tubalá e
Icotupo.
La Ley (Reglamento) Fundamental Guna, sujeta a
aprobación legislativa, establece en el Capítulo XXI Sobre Salud ambiental,
art. 328 textualmente: “El Congreso General Guna, en coordinación con el
Congreso General de la Cultura, emprenderá una eficiente campaña de formación
en el saneamiento ambiental, mediante talleres, seminarios y similares
utilizando los valores de salud ambiental presente en la cultura Guna y
apoyados por los mecanismos nuevos afines”[9].
Conservación de los Recursos Naturales
La Ley 33 no establece una referencia específica
a este aspecto. El 30 de agosto de 2006, se firmó el Convenio de Cooperación
Técnica entre la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y el Congreso General
Guna, mediante la cual se conformó la Comisión Consultiva Comarcal Ambiental de
Guna Yala, aprobado por el Congreso General Guna, en la comunidad de Gardi
Sugdub, los días 22 al 25 de junio de 2006[10].
2. LEY NÚM. 24,
DEL 12 DE ENERO DE 1996, COMARCA GUNA MADUGANDÍ.
Sistema de Gobierno en la Comarca Guna Madugandí.
Las Autoridades Tradicionales
En Madugandí se mantiene básicamente la forma de
organización tradicional que existe en Guna Yala con algunas variantes, que a
su vez es la única forma de administración de la Comarca. Su Categoría dentro
de la división política administrativa nacional, es una división política
especial, y se asimila a Corregimiento.
Las estructuras políticas tradicionales son:
Congreso
Tradicional (Onmaquet Dumad Pabse Coled).
Congreso
General (Onmaquet Dumad).
Congreso Regional (Onmaquet Danaled).
Congreso Local (Onmaquet Negcueburgad).
El Congreso General Guna de Madungandí (Onmaquet
Dumad), es el máximo organismo tradicional administrativo de deliberación y
decisión de la Comarca, donde se discuten y analizan temas de índole interno y
nacional. Sus decisiones serán de cumplimiento obligatorio para toda la
Comarca. Se convoca cada seis (6) meses en sesión ordinaria, y en sesión
extraordinaria, cuantas veces sea convocada por los Caciques Generales. Está
constituido por los Caciques Generales de la Comarca, la Junta Directiva del
Congreso, los Sahilas Administradores de las comunidades, los voceros de las
comunidades y además, por uno o dos delegados designados por las comunidades
ante el Congreso, quienes tendrán voz y voto en el Congreso General.
Las Autoridades Oficiales
El
Representante de Corregimiento, quien estará sometido a la Constitución
Política, el Reglamento Interno de la Comarca y demás leyes que regulan esta
representación.
Propiedad de la Tierra en la Comarca Guna
Madugandí.
Reconoce
la propiedad colectiva de las tierras a favor de los indígenas que la habitan,
es decir, los Gunas (art. 2). Este artículo establece que, de acuerdo con el
artículo 254 de la Constitución Política, el subsuelo pertenece al Estado, pero
puede ser explotado mediante acuerdos de las autoridades y comunidades de la
Comarca Guna de Madugandí.
Dos grandes
conflictos han afectado las relaciones entre la Comarca y el entorno social,
institucional y económico del país. El primero tiene relación con la propiedad
de la tierra: existen invasiones por parte de los colonos en la región de
Wacuco.
Conservación de los Recursos Naturales en la
Comarca Guna Madugandí.
El otro conflicto se originó a raíz de los daños
ecológicos causados por la construcción de la Represa Hidroeléctrica de Bayano.
La Comarca Guna de Madugandí decidió demandar al Estado conjuntamente con las
comunidades Emberá de Ipetí y Piriatí ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos por el incumplimiento de los acuerdos de indemnización. El
Congreso General
está en espera de la respuesta del Estado panameño. Ambos conflictos han creado
una especial susceptibilidad, por parte de las autoridades tradicionales, hacia
iniciativas o proyectos gubernamentales y de agencias de cooperación
internacional.
Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y
Saneamiento.
El Artículo 19 establece que las autoridades de
la Comarca apoyarán y garantizarán la ejecución eficiente de todas las
actividades en beneficio de la salud comunitaria.
3. LEY NÚM. 34, DEL 25 DE JULIO DE 2000, COMARCA GUNA WARGANDÍ[11].
Sistema de Gobierno
Las Autoridades Tradicionales
El Estado reconoce la existencia del Congreso
General, como máxima autoridad tradicional de la Comarca Guna de Wargandí, y de
los congresos locales, de acuerdo con su tradición y la Carta Orgánica
propuesta. Las resoluciones y decisiones que emanen del Congreso General, como
máximo organismo, son de obligatorio cumplimiento en la Comarca. Éstas y las
que se originen de los congresos locales no deben ser contrarias a la
Constitución Política ni a las leyes de la República.
Se reconoce a los caciques como autoridades
superiores tradicionales y principales representantes ante las instituciones
públicas y privadas; y a los Sahilas como autoridades y representantes de sus
comunidades ante estas instituciones. El Congreso General y las autoridades
tradicionales tendrán la función principal de fortalecer, desarrollar,
conservar y proteger la cultura Guna, así como las tradiciones, idioma, unidad
e integridad de sus habitantes y los recursos naturales de la Comarca, con el
propósito de promover su desarrollo económico y social.
Las Autoridades Oficiales
El Representante de Corregimiento, quien estará
sometido a la Constitución Política, el Reglamento Interno de la Comarca y
demás leyes que regulan esta representación. Recientemente, se nombró el
Corregidor Comarcal para atender los problemas de las invasiones de sus tierras
por campesinos “colonos”. Una reciente modificación a la jurisdicción
electoral, sorprendió a la gente de Madugandí y Wargandí, pues ahora ambas
comarcas pertenecen a los circuitos electorales de Guna Yala. Esta reforma no
le fue consultada.
Propiedad de la Tierra en la Comarca Guna
Wargandí.
El artículo 2 de esta Ley reconoce la propiedad
colectiva de las tierras a favor de estas comunidades Gunas. También establece
que la Reforma Agraria reconocerá a favor de los no indígenas los derechos
posesorios que tenían al entrar en vigencia la Ley de la Comarca Guna de
Wargandí.
La legislación panameña establece que, para
considerar a una persona con derechos posesorios, debe tener 15 años trabajando
o viviendo en la tierra o en el lugar. Esto significa que a los no indígenas
que no hayan cumplido dicho lapso de estar trabajando en las tierras Gunas, la
Reforma Agraria no les puede reconocer o legalizar las tierras que detenten. A
pesar del reconocimiento indicado, han ocurrido continuas invasiones a sus
tierras por parte de los colonos. El estado panameño ha enfrentado dificultades
para resolver este conflicto.
Conservación de los Recursos Naturales.
En materia de recursos naturales, la Ley Nº 34 de
2000 establece que el Congreso General Guna de Wargandí, conjuntamente con las
comunidades de la comarca, elaborará un plan de manejo y desarrollo de la
región basada en la cultura Guna, para garantizar el uso sostenible, la conservación
y la protección de la biodiversidad. Pero este plan tiene que ser aprobado por
la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) (art. 9). La Ley de la Comarca Guna
de Wargandí se basó, en lo que respecta a los recursos naturales y al ambiente,
en la Ley General del Ambiente (Título VII, “De las Comarcas y Pueblos
Indígenas”).
Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y
Saneamiento.
En
materia de salud, esta ley establece que se tomará en cuenta, para la
prevención y curación de las enfermedades, la medicina tradicional de los Gunas
(art. 18). Por otra parte, el Ministerio de Salud desarrollará programas de
salud comunitaria, infantil y familiar, así como actividades de asistencia para
el desarrollo alimentario y nutricional y programas integrales de desarrollo
sostenible de la Comarca (Art. 19).
4. LEY 22 DE
1983, COMARCA EMBERÁ/WOUNAAN[12]
El Sistema de Gobierno en la Comarca Emberá / Wounaan.
Las Autoridades Tradicionales.
La Ley divide, geográficamente separadas, la
comarca en dos regiones (Sambú y Cémaco). Cada región tiene su propio cacique y
su congreso regional, los cuales se dividen a su vez en congresos locales. El
Congreso General Emberá/Wounaan (CGEW) es el máximo organismo de decisión y
expresión de los pueblos Emberá y Wounaan, e integra a ambas regiones. El CGEW
se reúne cada año o dos años, dependiendo de la agenda de discusión. El Cacique
General es la primera autoridad, y lo acompañan los Caciques Regionales, el
Nokó/Chi Por o cacique local y el Zarra-Papan o agente de seguridad y disciplina
sujeto a la autoridad del Noko.
Además, existe el Consejo de Nokora/Chi Pornaan,
que es un organismo de consulta en los asuntos políticos, administrativos,
económicos y culturales para la implementación de los acuerdos que adoptan los
congresos y caciques. Es la instancia que filtra los temas de Proyectos de gran
magnitud para la Comarca hacia la plenaria del Congreso General. El CGEW está
integrado por los delegados escogidos por cada congreso local y tiene la
potestad de aprobar los proyectos de exploración, explotación e inversión que
se realicen, si fueron referidos por el Consejo de Nokora/Chi Pornaan. Así como
resolver los conflictos que se originen entre las comunidades, autoridades
tradicionales y las autoridades gubernamentales dentro de la Comarca.
Las Autoridades Oficiales.
Los funcionarios gubernamentales comprenden el
Gobernador designado por el Poder Ejecutivo, así como Alcalde, Representante y
Corregidor, elegidas según procedimientos electorales del Estado panameño.
Con el propósito de establecer una armónica
colaboración entre las autoridades tradicionales y las oficiales, se creó un
Consejo de Coordinación Comarcal integrado por caciques y funcionarios
comarcales. El cuerpo político comarcal (Alcaldes, Representantes de
Corregimiento y Gobernador) para deliberar sobre los programas del Gobierno
Central se reúnen en Consejo de Coordinación Comarcal, al que asisten como
invitados las autoridades tradicionales. A diferencia de lo que ocurre en la
Comarca Guna Yala, en este caso las autoridades oficiales poseen mayor
preponderancia.
La propiedad de la tierra en la Comarca Emberá / Wounaan.
Esta ley no legaliza todas las tierras de las
comunidades emberá y wounaan de Darién, pues algunas quedaron fuera de la
jurisdicción comarcal y se les conoce con el nombre de Tierras Colectivas; pero
el artículo 2 establece claramente –a diferencia de la ley que crea la Comarca
Guna Yala– que las tierras son patrimonio de la Comarca Emberá/Wounaan, para
uso colectivo de estos grupos indígenas; por lo tanto, se prohíbe su
apropiación privada.
Como resultado de lo anterior, recientemente se
ha conformado el Congreso General de las Tierras Comunales y la Organización de
las Tierras Colectivas Emberá/Wounaan (OITCEW), con una estructura de
administración tradicional similar a la comarca, con el objetivo de defender y
legalizar los territorios de las comunidades Emberá/Wounaan excluidas de la
Comarca.
En los dos últimos años han surgido violentos
conflictos entre los emberá/wounaan y los campesinos pobres (“colonos”) por la
posesión incontrolada de la tierra.
Conservación de los Recursos Naturales en la
Comarca Emberá / Wounaan.
La Ley de la Comarca indica que el
aprovechamiento de los recursos naturales solo es posible con el consentimiento
del cacique general y del cacique regional correspondiente (art. 19). Además,
establece que el Órgano Ejecutivo garantizará los beneficios económicos y
sociales que se deriven de la explotación de los recursos del subsuelo (art.
20). La Carta Orgánica reconoce, en el artículo 85, la forma de uso y usufructo
de la tierra: familiar, comunal, colectiva, de aprovechamiento forestal, para
la subsistencia biocultural y para la reforestación.
El
Decreto Ejecutivo Núm. 84, del 9 de abril de 1999, resuelve de una manera el
conflicto existente entre la autoridad estatal encargada de los recursos
naturales y las áreas protegidas o parques y las autoridades tradicionales, al
establecer, en su artículo 97, que las áreas de interés común, o parte del Parque
Nacional Darién o que traslapa con la que está ubicada dentro de la Comarca
Emberá/Wounaan, deberán administrarse en forma conjunta entre las autoridades
tradicionales de la comarca y el Ministerio de Ambiente (MIAMBIENTE), con base en convenios de cooperación
técnica y financiera.
Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y
Saneamiento.
En
materia de salud la preocupación principal de las autoridades comarcales es el
reconocimiento, por parte del Ministerio de Salud, de la medicina tradicional.
Simultáneamente, se establece el compromiso de apoyar los programas del
Ministerio. Este acuerdo tácito quedó expresado de la siguiente forma: “la
protección y vigilancia de la salud del pueblo Emberá y Wounaan será
responsabilidad fundamental del Congreso General, en coordinación con el
Ministerio de Salud. Para contribuir con el fin señalado, se garantizará el
reconocimiento y el ejercicio de la medicina tradicional de la Comarca y los
programas del Ministerio de Salud” (Art. 114).
La ley
establece que la Dirección Regional de Salud del Ministerio de Salud presentará
al CGEW a través de la Dirección de Salud del Congreso, los planes y programas
a largo y mediano plazo a realizarse en la Comarca, e informará al CGEW la
ejecución de los mismos. Los planes contingentes de salud o planes de
emergencia, se coordinarán con la Dirección de Salud del CGEW.
6. LEY Nº 10, DEL 7 DE MARZO DE 1997, COMARCA NGÄBE-BUGLÉ[13]
Sistema de Gobierno en la Comarca Ngäbe-Buglé.
La
Comarca está sujeta a un régimen político y jurídico especial, regulado por su
Carta Orgánica. Las leyes que rigen a todos los panameños, la Constitución, los
Códigos y demás Decretos y Resoluciones.
La Ley
10 que crea la Comarca, le otorga el derecho a conservar sus costumbres e
instituciones propias, con una División política especial homologable a la de
Provincia conformada por tres regiones. Estas regiones se dividen en distritos
y corregimientos comarcales. De tal manera, la Ley reconoce las siguientes
estructuras administrativas:
Las Autoridades Tradicionales
Congreso General, como máximo
organismo de expresión y decisión étnica y cultural. Elige/destituye a la
máxima autoridad tradicional, el Cacique General. Este Congreso está compuesto
de la siguiente manera: El Congreso General en pleno (plenaria), la Junta
Directiva; los Encuentros Interregionales de Dirigentes y las Comisiones
especiales y permanentes.
Existen los Congresos
Regionales en cuya plenarias se eligen/destituyen a los Caciques
Regionales.
En el ámbito distrital existe el Congreso Local que elige/destituye al
Cacique Local.
En el ámbito del corregimiento existe la figura
de Jefe Inmediato quienes son
elegidos por el Cacique Local. Cada comunidad elige dentro de sus miembros a un
Vocero Comunitario.
Las Autoridades Tradicionales perciben
remuneración del Gobierno Central, a través, del Ministerio de Gobierno y
Justicia. La Administración de Justicia se da bajo el régimen nacional.
Incorpora dentro de sus Congresos representantes de los campesinos que viven
dentro de la Comarca.
Las Autoridades Oficiales
Gobernador Comarcal de libre nombramiento y
remoción del ejecutivo.
Consejo de Coordinación Comarcal como instancia
de promoción, coordinación y conciliación de las actividades que propendan por
desarrollo de comarca. Conformado por los representantes de corregimiento, el
gobernador comarcal, el cacique general, los tres caciques regionales, el
presidente del congreso general, el presidente del congreso general y los
presidentes de los congresos generales. Solo con derecho a voz: representantes
de instituciones del Estado y legisladores de circuito electorales comarcales.
Por su división político administrativa cuenta
con 7 alcaldes y por lo tanto igual número de concejos municipales con un total
de 58 Representantes de Corregimiento.
Cabe aclarar que por la categoría de provincia
que tiene la Comarca, existe la figura del Gobernador Comarcal. El Gobernador
Comarcal tiene las mismas facultades y deberes que un gobernador de provincia.
Este funcionario deberá ejercer sus funciones en completa armonía y
coordinación con las autoridades tradicionales de la Comarca. En cada
corregimiento, al existir un Representante de Corregimiento entonces funciona
una Junta Comunal y Juntas Locales, como en la práctica funciona en todos los
corregimientos de acuerdo con la Ley del Régimen Municipal.
Propiedad de la Tierra en la Comarca Ngäbe-Buglé.
El Estado reconocerá los títulos y los derechos
posesorios de todos los indígenas Ngäbe-Buglé que quedaron fuera de la comarca
(art. 16), en su artículo 228, que para el desarrollo de la exploración y
explotación de los recursos naturales en la comarca se llevará a cabo una
consulta y aprobación previas. Esto significa que las actividades mineras,
forestales o que afecten la vida silvestre deben tener la autorización del
Congreso General.
Conservación de los Recursos Naturales.
Con respecto al estudio de impacto ambiental
previo a realizar actividades que afecten los recursos naturales, el artículo
48 de la Ley de la Comarca Ngäbe-Buglé lo eleva por primera vez a rango de ley.
Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y
Saneamiento
El
Artículo 55 indica que el Estado, por medio del Ministerio de Salud,
desarrollará programas especiales en la Comarca, a fin de garantizar la salud
de la población Ngäbe-Buglé, planes de asistencia social, salud integral
comunitaria, infantil y familiar, así como actividades para el desarrollo
alimentario y nutricional que respondan a las necesidades e idiosincrasia de
las comunidades locales. Para este propósito dispondrá de los recursos
económicos, incluyendo un presupuesto especial, y creará los organismos
necesarios, sin menoscabar la cultura, costumbres y tradiciones propias. Se
respetarán, reconocerán, preservarán y mantendrán los conocimientos, las
innovaciones y las prácticas de la medicina tradicional.
En casos
de epidemia o surgimiento de cualquier amenaza a la salud pública, el
Ministerio de Salud deberá tomar las medidas necesarias a efecto de recuperar o
proteger la salud, para lo cual contará con la cooperación de las autoridades
comarcales. Para la adecuada ejecución de estos programas, el Ministerio de
Salud contará con la colaboración de otras instituciones del Estado. El
Artículo 266 de la Ley establece como una de las funciones de la Comisión
Técnica Especializada Médica: organizar el sistema apropiado de acueductos y de
letrinización. No obstante, la cantidad de funciones que se le asignan, la
hacen poco funcional para tareas específicas de coordinación y apoyo[14].
6. EL TERRITORIO
NASO.
El Pueblo Naso, con el Rey Tito Santana al
frente, ha intentado infructuosamente que la Asamblea Nacional apruebe la Ley
mediante la cual se crea la Comarca Naso Tjër Di[15] la cual
sería segregada del Distrito de Changuinola, Provincia de Bocas del Toro, con una área total de 160,
616,70 hectáreas de los cuales 125,141 hectáreas pertenecen al Parque
Internacional La Amistad y 21,722 al Bosque Protector Palo Seco (ambas, áreas
protegidas).
En el
año 2005 se inició en la Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea el primer
debate sobre el anteproyecto de Ley No. 19 de constitución de la Comarca Naso
Tjër Di siendo aprobada por esta instancia el 21 de abril del año 2005[16].
Siguiendo con los procedimientos propios el Presidente de dicha Comisión
presento el informe al pleno de la Asamblea para formalizar su inserción dentro
de la agenda legislativa de la Asamblea Nacional, lo cual aún está pendiente.
Sistema de Gobierno en el Territorio Naso.
Autoridad
tradicional
La organización político-administrativa tradicional
está constituida por una monarquía hereditaria (única en América), apoyada por
un Consejo General de Dirigentes como órgano consultivo y con poder de
decisión. Existen dos niveles de organización: el primero y más tradicional se
refiere al territorio en su conjunto (Rey) y el segundo, a nivel comunitario
(Asamblea)[17].
Autoridades oficiales
Como aún
no se crea legalmente la Comarca Naso Tjër Di, el Gobierno decidió constituir
el Corregimiento de Teribe, formando parte del Distrito de Changuinola, Provincia
de Bocas del Toro, lo cual ha creado confusión y conflictos por falta de
entendimiento entre las funciones de autoridad del Rey y el Consejo y las
funciones del Representante de Corregimiento.
Propiedad de la Tierra en el Territorio Naso.
La
propiedad de la tierra es individual o familiar (como familia nuclear). La
forma de adquirir el derecho posesorio se realiza por tres vías: permiso del
Rey, herencia y compra. La solicitud para adquirir el derecho del bosque
virgen, sin propiedad se gestiona ante el Regidor y el Rey. No obstante, el
Proyecto de Ley para la creación de la Comarca Naso Tjër Di establece en su
artículo 3 que las tierras son de propiedad del Estado Panameño, dadas en forma
colectiva al pueblo Naso Tjër Di, quien la administrará y usufructuará. Esta
redacción ha sido objetada por los dirigentes nasos.
Conservación de los Recursos Naturales
En la Exposición de Motivos adicional a los argumentos asociados a la
importancia de reconocer el derecho que tiene el grupo Naso a su territorio tradicional,
también se menciona la contribución que el sistema de producción del pueblo
Naso hace a la conservación del medio ambiente y las garantías al mantenimiento
de las áreas protegidas.
El art. 22 del Proyecto de Ley establece que la explotación de los
recursos naturales de la Comarca Naso Tjër Di, no podrán llevarse a cabo de
forma que amenacen o pongan en peligro la cultura, la biodiversidad, la
supervivencia y la paz social del pueblo Naso. En el art. 26 se crea una
Comisión Especial de Resolución de Conflictos Ambientales y Agrarios integrados
por delegados de la Dirección Nacional de Reforma Agraria, el Ministerio de
Ambiente (MIAMBIENTE), la Dirección Nacional de Política Indigenista y la
Comarca Naso
Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y
Saneamiento
En esta materia el Art. 37 del Proyecto de Ley
establece que el Estado reconocerá y protegerá el uso de los recursos
naturales, ritos y objetos utilizados en la medicina tradicional del pueblo
Naso, para estos efectos creará programas de conservación, promoción y
atención.
[2]Elaborado
por el Dr. Rogelio Cansari, experto en asuntos indígenas, 2007.
[3] BID-C EPAL, Los pueblos indígenas de
Panamá: Diagnóstico sociodemográfico a partir del censo del 2000 Naciones
Unidas, Santiago de Chile, junio del 2005.
[4]
Alvarado, Eligio, Perfil de los pueblos de Panamá. Banco Mundial, Unidad
Regional de Asistencia Técnica-RUTA y Ministerio de Gobierno y Justicia.
Panamá, 2001.
[5] Constitución Política de la
República de Panamá, del 11 de octubre de 1972, reformada por los Actos
Reformatorios Nº 1 y Nº 2 de 5 y 25 de octubre de 1978, respectivamente; por el
Acto Constitucional aprobado el 24 de abril de 1983; por los Actos Legislativos
Nº 1 de 1993 y Nº 2 de 1994; y por el Acto Legislativo Nº 1 de 2004.
[6] Aresio Valiente López, (Compilador),
Derechos de los Pueblos Indígenas de Panamá, Impresora Gossesra Intl. S.A.,
Panamá, 2002.
[7] Ley Núm. 16 del 19 de febrero de
1953, por la cual se organiza la Comarca de San Blas, Gaceta Oficial Nº 12,042,
7 de abril de 1953. Decreto Ejecutivo Nº 89 del 23 de agosto de 1983, por el
cual se regula el nombramiento y remoción del intendente de la Comarca de San
Blas, Gaceta Oficial Nº 19,910, 3 de octubre de 1983.
[8] Atencio
López Martínez, “La Autonomía del Pueblo K una en Panamá”, En: ACNUR, Seminario
de Expertos sobre Tratados, Convenios y Otros Acuerdos Constructivos entre los
Estados y los Pueblos Indígenas, Ginebra, 15-17 de diciembre de 2003. Por otra
parte, el Convenio de Cooperación entre la ANA M y el Congreso General Guna
alude explícitamente a “la Ley No.16 de 1953, y la Ley Fundamental de Guna
Yala”.
[9] Congreso General Guna, Ley
Fundamental y Estatuto de Guna Yala, (En línea) URL: http://www.congresogeneralGuna.org/normas%20Gunas.htm,
consultado el 20 de febrero de 2007.
[10] (En línea) URL: http://es.geocities.com/Gunayarki/anam.htm.,
consultado el 20 de febrero de 2007.
[11] Ley N° 34 del 25 de julio de 2000,
que crea la Comarca Guna de Wargandi, Gaceta
Oficial N° 24,106, 28 de julio de 2000.
[12] Ley N° 22 del 8 de noviembre de
1983, por la cual se crea la Comarca Emberá de Darién, Gaceta Oficial N°
19,976, 17 de enero de 1984.
[13] Ley Nº 10 del 7 de marzo de 1997,
por la cual se crea la Comarca Ngäbe-Buglé y se toman otras medidas, Gaceta
Oficial Nº 23,242, 11 de marzo de 1997.
[14] La Carta Orgánica de la Comarca
Ngäbe – Bugle le o torga 25 funciones “1. Planificar las acciones de la salud,
2. Coordinar con el sistema nacional de la salud, 3. Gestionar recursos
económicos para la formación de recursos humanos, e n los distintos niveles y
áreas, según las necesidades, 4. Gestionar becas nacionales e internacionales
disponibles para la formación de Profesionales en el campo de la Salud, 5.
Preparar el presupuesto anual de funcionamiento e inversión para la comarca y
presentarlo a más tardar en el mes de junio de cada año, al Ministerio de
Salud, 6. Atender, estudiar, analizar y proponer los pertinentes a convenios
internacionales relativo a la salud, 7. Certificar a los Médicos Ngäbe-Buglé
para el ejercicio de la medicina en el campo de la salud, 8. Planificar la
organización, constitución y manejos de los jardines botánicos en coordinación
con las autoridades y médicos Ngäbe-Buglé, 9. Planificar, organizar, constituir
y manejo de los jardines y especies vegetales Alimenticios, 10. Programar,
organizar y preparar la metodología, para el estudio e investigación, de todos
los conocimientos relativos a la materia prima, de la medicina Tradicional, 11.
Preparar y editar las publicaciones relacionadas a las investigaciones técnicas
y científicas, a métodos, uso y efecto de la medicina tradicional, 12. Preparar
textos y manuales donde se refleje la clasificación según su género y especie
de la medicina tradicional, 13. Suscribir convenios nacionales e
internacionales para los estudios científicos, técnicos en la medicina, 14.
Atender las conferencias, simposios y seminarios nacionales e internacionales
de la Comarca Ngäbe-Buglé, 15. Clasificar y preparar metodología Técnica y
Didáctica para la armonización de la medicina oriental y la medicina Tradicional
en la Comarca, 16. Preparar el plan de infraestructura de Salud en la Comarca,
17. Gestionar recursos económicos para el impulso de la investigación
científica, 18. Realizar investigaciones históricas de la medicina Ngäbe-Buglé,
19. Realizar investigaciones de la interacción entre el medio ambiente y la
salud, 20. Organizar el sistema apropiado de acueductos, 21. Organizar el
sistema apropiado de letrinación, 22. Organizar el sistema apropiado para los
desechos, 23. Organizar el sistema apropiado de la Educación ambiental de la
Salud en coordinación con la ANAM y el Ministerio de Educación, 24. Realizar
estudios en los mitos curativos del pueblo Ngäbe-Buglé, 25. Otorgar permisos de
investigaciones científicas a las instituciones que no pertenezcan a la Comarca
Ngäbe-Buglé, previo cumplimiento de requisitos, que la comisión establezca”.
[15] El Rey
Naso Don Tito Santana explica el origen del termino Tjer Di “… (la) gente de
afuera… no podían pronunciar Tjer Di, entonces, escribieron Teribe. El nombre
verdadero de ese pueblo es Tjer Di, o sea, Tjer es la abuela, Di es el río,
donde vivimos, donde viven los nasos”. En: Asamblea Legislativa de Panamá, Acta
de la sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa correspondiente a los días
21, 22 y 24 de junio de 2004.
[16]
Asamblea Legislativa de Panamá, Secretaría General, Trámite Legislativo
2004-2005, Proyecto N° 019, Título: Por el cual se crea la Comarca Naso Tjer
Di. Fecha de Presentación: 6 De septiembre de 2004.
[17] Alvarado, Eligio, Perfil de los
pueblos de Panamá. Banco Mundial, Unidad Regional de Asistencia Técnica-RUTA y
Ministerio de Gobierno y Justicia. Panamá, 2001.
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