Francisco Rivas R.
Panamá enfrenta una crisis de grandes proporciones en la gestión de los residuos sólidos, lo cual es motivo de creciente inconformidad ciudadana. Los tomadores de decisión se aferran a un modelo de gestión centralizada, con la Autoridad de Aseo Urbano y Domiciliario (AAUD) como entidad de gestión y operación, recayendo la responsabilidad en el Gobierno Central, con exclusión de los municipios. Mientras el país enrumba hacia la descentralización del estado, con la paulatina transferencia de recursos y atribuciones a los municipios, la AAUD se ha convertido en el último reducto del anacrónico centralismo estatista, precisamente en una competencia que en el ámbito internacional ha sido privativo de los municipios.
1.
ANTECEDENTES:
MUNICIPIOS VRS. GOBIERNO CENTRAL.
La
gestión de los residuos sólidos en Panamá ha tenido un carácter dual (Gobierno
Central – Municipios), como resultado de su peculiar desarrollo histórico. Esto
ha sido fuente de conflictos políticos, ambigüedades legales e institucionales
y, principalmente, ha obstaculizado la implementación de políticas coherentes y
eficaces para resolver un problema ambiental de primer orden.
1.1. 1903 – 1973: Manejo de residuos centralizado por
imperativos de la ocupación militar norteamericana (Panamá, Colón y San
Miguelito). Gestión municipal en el “resto” del país.
En
las ciudades de Panamá, Colón y San Miguelito, por su importancia para la
sanidad de las bases militares que ocuparon la zona canalera, la operación de
los residuos solidos fue asumida en forma centralizada. En el resto del país
fue una función exclusiva de los municipios.
Durante
gran parte del siglo XX, el saneamiento de estas ciudades fue una
responsabilidad primero de la Administración Norteamericana del Canal y luego
de una gestión gubernamental subsidiada y centralizada, la cual dio origen a la
Dirección Metropolitana de Aseo (DIMA) en 1984.
La
Ley N° 66 de 10 de noviembre de 1947, Código Sanitario de la República de
Panamá (anterior a la Ley de Régimen Municipal), expresa en su artículo 87, que
es el Departamento Nacional de Salud Pública del MINSA a quien le corresponde
desarrollar las actividades de higiene y policía sanitaria municipal, sin
perjuicio de que pueda delegar el total o parte de estas funciones en los
municipios que se encuentren técnica y económicamente capacitados para ello.
Igualmente, el artículo 88 señala que son actividades sanitarias locales en
relación con el control del ambiente: ... recolectar y tratar las basuras,
residuos y desperdicios.
1.2.
1973: los Municipios de Panamá, Colón y San Miguelito
asumen el control de los residuos sólidos.
El
cambio de tendencia (en las ciudades de Panamá, Colón y San Miguelito) ocurrió
en 1973, cuando mediante la Ley Municipal de ese ase año se otorgó la
responsabilidad principal en el manejo de los residuos sólidos a las
corporaciones municipales. Esta tendencia se consolidó con la Ley N° 41 de 27
de agosto de 1999, la cual permitió transferir la administración, patrimonio
específico, operación, explotación de los servicios de aseo urbano y
domiciliario y de rellenos sanitarios, dentro de la Región Metropolitana, que
eran atendidos por la DIMA (Ministerio de Salud), a los municipios de Panamá,
San Miguelito y Colón. Dicha transferencia implicó también las funciones de
dirección, planificación, investigación, operación y explotación de los
servicios.
Hasta
octubre de 2010, en Panamá la gestión de los residuos urbanos era competencia
exclusiva de los municipios, mientras que los residuos peligrosos son una
responsabilidad del Ministerio de Salud (MINSA), apoyado por la Autoridad
Nacional del Ambiente (ANAM).
1.3.
De vuelta al centralismo: el rol de Ministerio de Salud
(MINSA), disposición final.
Esta
tendencia a la descentralización, se vio frenada al final de la Administración
de la Presidenta Mireya Moscoso en 2004, en respuesta a una gran crisis
ambiental provocada por el colapso de los sitios de disposición final. El
Ministerio de Salud (MINSA) emitió la Resolución N° 073-A de 3 de febrero de
2004, mediante la cual suspendió el trámite de las solicitudes de permiso
sanitario de operación para la instalación de incineradores de residuos sólidos
no peligrosos y desechos peligrosos, y el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto
N° 275 de 21 de julio de 2004, el cual incluye normas sanitarias de los
rellenos sanitarios, con capacidad mayor o igual a trescientas toneladas
métricas por día, de residuos sólidos no peligrosos. Ambas disposiciones de
escasa aplicación.
El
Decreto Ejecutivo N° 111 de 23 de junio de 1999, estableció en forma expresa
que, a nivel nacional, el MINSA es la autoridad encargada de normar, promover,
evaluar y vigilar el manejo de los desechos sólidos de los establecimientos de
salud. El artículo 64 preceptúa que las entidades hospitalarias son las
encargadas del manejo externo de los desechos hospitalarios peligrosos; así
como, el hecho que las municipalidades y la ANAM deben coordinar, con la
Autoridad de Salud y la Dirección de los establecimientos de salud, para
establecer las acciones del manejo de los desechos sólidos fuera de estos
establecimientos.
A
partir de este momento se consolida el proceso que otorga al MINSA un rol
predominante en la gestión de los residuos peligrosos (hospitalarios, químicos)
y en la aplicación de la normativa internacional ratificada por Panamá
(Convenios de Estocolmo, Rotterdam, Basilea, Protocolo de Montreal, entre
otros). Esta normativa es de la mayor importancia para la Ciudad Colón, pues a
través del comercio marítimo y la Zona de Libre Colón, ingresan residuos que
pueden considerarse como peligrosos y que requieren de un tratamiento adecuado.
En
1998, mediante Ley N° 41 de 1 de julio de 1998, se creó la Autoridad Nacional
del Ambiente, como la Entidad Autónoma Nacional rectora del Estado en materia
de recursos naturales y del ambiente. Establece, además, las estrategias,
principios y lineamientos de la política nacional del ambiente; la organización
administrativa del Estado para la Gestión Ambiental, el alcance y
características fundamentales de los instrumentos para dicha gestión; las
directrices para el establecimiento de políticas ambientales en los sectores
claves, y los criterios para la aplicación de incentivos y sanciones. La Ley General del Ambiente de la República
de Panamá, en los artículos 57 al 61, se refiere a los residuos reconociendo la
competencia para regular la materia, al MINSA. La función de ANAM es apoyar al
MINSA.
1.4.
2010: la gestión y operación de los residuos, ahora en su
totalidad, se entrega al Gobierno Central.
Un
nuevo cambio de tendencia, hacia posiciones centralistas ocurrió al aprobarse
la Ley 51 “Que crea la Autoridad de Aseo Urbano y Domiciliario y adopta
disposiciones para la eficacia de su gestión” (Gaceta Oficial 26631-A), de
fecha 29 de septiembre de 2010, al
otorgar al Poder Ejecutivo el control de la gestión y operación de los residuos
sólidos municipales, mediante una Autoridad, si bien el manejo de los residuos
sólidos peligrosos continúa siendo una función del Ministerio de Salud (MINSA).
Los
primeros dos artículos de la Ley definen el contenido de la Autoridad de Aseo
Urbano y Domiciliario (AAUD). El artículo 1 define a la AAUD como «una entidad
pública especializada, con competencia nacional, personería jurídica y
autonomía en su régimen interno, sujeta a las políticas del Órgano Ejecutivo”.
En concordancia con esta definición, la Junta Directiva queda constituida como
sigue:
La
AAUD tiene una Junta Directiva integrada por (Art. 11):
1. El Ministro de Salud, quien la
presidirá.
2. El Ministro de Trabajo y Desarrollo
Laboral.
3. El Ministro de Vivienda y Ordenamiento
Territorial.
4. El Administrador de la Autoridad de
Turismo de Panamá.
5. El Administrador de la Autoridad
Nacional del Ambiente.
Además,
asistirán a las reuniones de la Junta Directiva, con derecho a voz, un
representante de la Contraloría General de la República y de la Autoridad
Nacional de los Servicios Públicos. Mientras que el Administrador General de la
AAUD fungirá como secretario. Cada miembro contará con un suplente que lo remplazará
en sus ausencias.
El
articulo 2 atribuye dos propósitos a la AAUD, uno operacional y otro de diseño
de políticas para el sector:
a)
«la
administración, dirección, planificación, operación, explotación,
aprovechamiento, investigación, inspección y fiscalización de los servicios
relacionados con el aseo urbano, comercial y domiciliario y de los rellenos
sanitarios”.
b)
“Además,
estará encargada de la gestión integral de los residuos sólidos para su manejo,
explotación, aprovechamiento y disposición final, en desarrollo de una política
de residuos como directriz para la prevención y control de la contaminación del
ambiente, a fin de garantizar la protección de la salud pública”.
La
Ley de la AAUD es de naturaleza casuística,
fue el resultado de una disputa política entre el Alcalde de entonces y el
Presidente de la República. Pero si el objetivo era arrebatarle la
responsabilidad de los residuos sólidos al Alcalde de la Ciudad Capital, ¿no
era más indicado crear una AAUD específicamente para el Distrito de Panamá?
Esta
es la razón por la cual se incluyó el artículo 3 de la Ley:
“La
Autoridad brindará el servicio de recolección de los residuos sólidos inicialmente en el distrito de Panamá y, hasta que se establezca en la región
correspondiente, los municipios
continuarán prestando los servicios en lo que respecta al manejo y disposición
final de los residuos sólidos urbanos, comerciales y domiciliarios”
(Subrayados nuestros). Semejante ambigüedad jurídica se presta para que el
manejo de los residuos sólidos en el territorio nacional (con excepción de la
Ciudad Capital), se encuentren – en la práctica- en “tierra de nadie”.
1.5.
2016: el estado se descentraliza, incluyendo la
“recolección de basura” y el “reciclaje” pero el manejo de los residuos sólidos
sigue centralizado (¡!).
El
29 de octubre de 2015, la Asamblea Nacional de Panamá aprobó la Ley N° 66 “Que
Reforma La Ley 37 De 2009, Que Descentraliza la Administración Pública, y Dicta
Otras Disposiciones”. El Artículo 112-E establece que “Se podrán destinar
recursos procedentes del impuesto de inmuebles, a las áreas y asuntos
siguientes: … 3. Servicio público domiciliario…c. Recolección de basura; d.
Reciclaje”.
2. A TODO ESTO ¿QUÉ DICE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE PANAMÁ?
El
Capítulo 2° de la Constitución Política de Panamá se dedica al Régimen
Municipal. Dentro de este Capítulo debemos hacer mención, principalmente del
artículo 232 que consagra el principio de "Autonomía Municipal", el
cual transcribimos a continuación:
"El Municipio es
la Organización Política autónoma de la comunidad establecida en un distrito.
La Organización municipal será democrática y responderá al carácter
esencialmente administrativo del Gobierno Local”.
La
Constitución Política panameña atribuye a los gobiernos municipales autonomía
en el desempeño de sus funciones y señala a estas corporaciones como directos
responsables de velar por la buena administración de los servicios e intereses
de su comunidad. El citado artículo referente al régimen municipal se trata de
una norma particular.
El
artículo 233 establece el principio de la descentralización, el cual, por su
importancia para los efectos de este estudio, transcribimos in extenso:
ARTICULO 233.de la
Constitución Política:
“Al Municipio, como
entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, con
gobierno propio, democrático y autónomo, le corresponde prestar los servicios
públicos y construir las obras públicas que determine la Ley, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, así como el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones
que le asigne la Constitución y la Ley. El Órgano Ejecutivo garantizará el
cumplimiento de estos fines, dentro del proceso de descentralización de la
competencia y función pública que el Estado panameño promoverá y realizará en
base a los principios de autonomía, subsidiaridad, equidad, igualdad,
sostenibilidad y eficiencia, y considerando la territorialidad, población y
necesidades básicas de las municipalidades. La Ley establecerá cómo se
descentralizará la Administración Pública y el traslado de competencia y la
transferencia de recursos para el cumplimiento de esta norma".
De
acuerdo con el Artículo 236 de la Constitución Política, modificada en 2004,
artículo 236, el estado podrá complementar la gestión municipal, en casos de
epidemia “u otros motivos de interés general” en la forma que determine la Ley.
Es decir, aun en situaciones de emergencia sanitaria debidas, por ejemplo, a
las interrupciones del servicio de recolección o el colapso de los vertederos a
cielo abierto con potenciales afectaciones a la salud pública, los municipios
mantienen en forma exclusiva la competencia de proporcionar los servicios de aseo.
Estos
preceptos constitucionales se reafirman en la “Ley Municipal”. El Artículo 17,
inciso 14 de la Ley Nº 106 de 8 de octubre de 1973, “Sobre Régimen
Municipal", modificada por Ley 52 de 12 de diciembre de 1984, establece
como una
de las competencias exclusivas del Concejo Municipal: “Establecer y reglamentar el
servicio de aseo urbano y domiciliario de sus poblaciones, y procurar los
medios para el aprovechamiento de los desechos y residuos”.
3. ¿COMO EXPLICAR LA INSISTENCIA EN UNA INVIABLE CENTRALIZACIÓN
DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS?
El
Gobierno Central asumió la responsabilidad nacional por el manejo de los
residuos sólidos, con consecuencias catastróficas, como lo percibe la opinión
pública. Cuesta entender, entonces, cuál “ganancia política” se esperaba
obtener con una decisión de esta naturaleza. A menos de que prevalezcan otro
tipo de intereses.
Por
otra parte, las principales ciudades de Panamá – con excepción de la Ciudad
Capital – han concesionado la recolección, transporte y disposición final de
los residuos sólidos a empresas privadas, principalmente de capital colombiano.
Tomando
en cuenta esta situación, el artículo 5 indica que: “La Autoridad deberá respetar las condiciones contractuales negociadas
por los diferentes municipios y, cuando asuma la prestación del servicio, no
podrá disminuir, modificar o afectar las estipulaciones de tales contratos. La
propiedad o titularidad de los residuos sólidos recolectados será de los
concesionarios o contratistas del servicio de recolección y disposición final
de los residuos sólidos hasta el cumplimiento de la vigencia de dichas
concesiones”.
Considerando
que tales concesiones han sido otorgadas por períodos prolongados (generalmente
25 años), las operaciones de la AAUD quedan excluidas de las principales
ciudades (Colón, San Miguelito, Arraiján, La Chorrera, Santiago, David),
entonces resulta evidente que la AAUD quedó excluida de prestar el servicio en
las principales ciudades de Panamá (con excepción de la Ciudad Capital).
En
el artículo 5 la AAUD reconoce derechos
adquiridos a las empresas extranjeras, garantizando de esta forma la seguridad
jurídica. ¿Pero qué entidad es la encargada de hacer cumplir a dichas empresas
con sus obligaciones contractuales?
A quien deben acudir los ciudadanos para reclamar por un buen servicio: ¿al
municipio correspondiente o a la AAUD?
Dada
la insatisfacción generalizada de los usuarios por lo que consideran un
servicio deficiente, las empresas extranjeras alegan que la causa obedece al
arrastre de morosidades millonarias. Cabe preguntarse entonces: ¿durante años
estos empresarios han estado prestando un servicio de aseo público, con
pérdidas? ¿A pesar de semejantes pérdidas se mantienen en el negocio?
Lo
cierto es que la AAUD no ejerce ninguna tarea de fiscalización, evaluación y
monitoreo a dichas empresas, pues carece de un sistema y personal para ello.
Cada cierto tiempo Presidentes y Alcaldes han amagado con rescindir los
contratos de concesión, alegando un pésimo servicio, pero tales amenazas no se
han concretado. Posiblemente esto obedezca a la forma peculiar en que fueron
redactados dichos contratos, los cuales blindan por completo a las empresas.
4. TODO ESTÁ ESCRITO, NADA ESTÁ HECHO.
A
un costo de $4.3 millones la empresa española INECO, fue encargada, mediante la
modalidad de una contratación directa, de la realización del “Plan Nacional de
Recolección y Tratamiento de Desechos Sólidos” en noviembre de 2015. Es el
enésimo estudio de esta naturaleza realizado en Panamá, desde que en 1997 se
iniciaron diagnósticos integrales, sectoriales, talleres y seminarios de
capacitación, en lo que el gobierno panameño ha invertido sumas millonarias, en
una cuantía suficiente para dar solución práctica a los principales problemas.
Posiblemente
Panamá es el país que dispone de la mayor cantidad de disposiciones jurídicas
orientadas al manejo adecuado de los residuos sólidos, pero con el menor nivel
de eficacia.
4.1.
Decretos Ejecutivos.
Decreto Ejecutivo No
197 de 19 de agosto de 1996. “Por el cual se crea la Red Nacional de
Residuos Sólidos”.
El Decreto estableció
que la Política Nacional de Salud corresponde al Ministerio de Salud, dada su
condición de organismo Rector del Sector de los Residuos Sólidos y tiene como
objetivo fortalecer las acciones y mecanismos de coordinación. La Red sería
presidida por el Ministerio de Salud, y la integran, entre otras entidades, los
Ministerios de Educación, Gobierno y Justicia, el MIVI, etc. La participación
de los Municipios se redujo a un representante de la Asociación de
Municipalidades de Panamá (AMUPA).
Decreto Ejecutivo No.
34 de 26 de febrero de 2007, "Por el cual se aprueba la Política Nacional
de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, sus principios,
objetivos y líneas de Acción".
El Decreto establece un
marco de política para la gestión de los residuos sólidos basado en el
siguiente concepto: “minimizar su generación y a un manejo ambientalmente
racional y al menor costo social posible, adecuado a la realidad panameña, con
miras a contribuir a mejorar la calidad ambiental y de vida de las personas,
propiciando el desarrollo sostenible”.
El Objetivo 1 de la
Política se refiere al Ámbito de la
Gestión de los Residuos y Desechos Peligrosos y no Peligrosos y está
planteado en términos de promover el manejo ambientalmente racional y
sostenible de los residuos no peligrosos y peligrosos con un enfoque integral;
que incorpore la minimización, la valorización, la reutilización, la segregación, el reciclaje, el uso de mejores técnicas disponibles, el
desarrollo de mejores prácticas ambientales, la producción más limpia y el uso
de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la realidad nacional. Las
Líneas de Acción son:
“1. Minimizar la
generación de residuos no peligrosos y peligrosos a través del desarrollo de
programas de reducción, reciclaje y reutilización.
2. Establecer programas
de producción más limpia de acuerdo a las políticas orientadas a tal objetivo,
a través del manejo y aprovechamiento de materia prima con alternativas
tecnológicas apropiadas, la aplicación de las mejores técnicas disponibles y el
desarrollo de mejores prácticas ambientales, con miras a minimizar la
generación de residuos y desechos.
3. Implementar
mecanismos y tecnologías ambientalmente adecuadas para el manejo, disposición
final y tratamiento de los desechos y residuos peligrosos y no peligrosos,
desarrollando mejores prácticas ambientales”.
En el ámbito normativo, (Objetivo 3) la Política
se plantea fortalecer la legislación dictando un marco normativo que regule
integralmente la gestión de
los residuos no
peligrosos y peligrosos. Establece las siguientes Líneas de Acción:
“1. Fortalecer el marco
regulatorio e institucional para la gestión integral de los residuos no
peligrosos y peligrosos y la normativa técnica necesaria y apropiada orientada
a este objetivo, considerando los
compromisos contraídos en los convenios e instrumentos internacionales.
2. Fortalecer los aspectos punitivos,
sancionatorios y de incentivos por el incumplimiento de la normativa
legal en materia de residuos no peligrosos y peligrosos y los aspectos de responsabilidad
civil por el daño que se ocasione al ambiente y a la salud de las personas.
3. Fortalecer las capacidades y los recursos
necesarios para ejercer una adecuada fiscalización, vigilancia, control y sanción
de parte de las autoridades competentes en materia de residuos no
peligrosos y peligrosos”.
En el ámbito institucional (Objetivo 2), la
Política se propone fortalecer las capacidades
de gestión de los sectores públicos, privados y municipales con
competencia, injerencia o intervención en la gestión integral de residuos no peligrosos
y desechos peligrosos, tanto del nivel
central, sectorial y local.
Las Líneas de Acción
determinadas son:
“1. Fortalecer las capacidades institucionales y
municipales, tanto técnicas, económicas, administrativas y de recursos humanos,
para planificar adecuadamente e implementar programas tendientes a mejorar el
manejo integral de los residuos no peligrosos y peligrosos, por parte de las
autoridades
competentes
del nivel central, sectorial y municipalidades.
2. Fortalecer los mecanismos de coordinación entre
agentes públicos, privados y sociedad civil para la implementación de la gestión
integral de residuos no peligrosos y peligrosos.
3. Destinar y gestionar los recursos técnicos y
económicos necesarios para fortalecer las capacidades institucionales y privadas
para el desarrollo de los diferentes planes y programas, aplicación de
incentivos y subsidios en materia de residuos no peligrosos y peligrosos”.
Los siguientes Decretos
Ejecutivos, en cambio, regulan aspectos
específicos
Decreto Ejecutivo No.
111 del 23 de junio de 1999. “Reglamento para la gestión y manejo de desechos
sólidos procedentes de establecimientos de salud”.
El Reglamento regula
todo lo relacionado a la gestión y manejo de los desechos sólidos generados en
establecimientos de salud humana o animal, públicos y privados, con el fin de
proteger la salud de las personas y el medio ambiente. El reglamento tiene un
enfoque a los residuos peligrosos de los establecimientos hospitalarios.
La única referencia
(Artículo 64) a los Municipios se refiere a las coordinaciones con la ANAM, el
MINSA y las direcciones de los establecimientos de salud, para establecer la
recolección, transporte y disposición de estos residuos.
Decreto Ejecutivo 116
de 18 de mayo de 2001. “Que aprueba el Manual Nacional para el Manejo de los
Desechos Internacionales No Peligrosos en los Puertos Aéreos, Marítimos y
Terrestres de la República de Panamá”.
Este Decreto evidencia
una vez más la dualidad Poder Central – Municipios en la gestión y operación de
los residuos sólidos, en este caso enfocado principalmente en los residuos
peligrosos. A los Municipios se les otorga una exclusiva competencia: la
disposición de los desechos:
“Artículo 9:
COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS. Los municipios tendrán a su cargo la disposición
final de los desechos, conforme al presente Manual, para lo cual aplicarán las
tarifas a cobrar por este servicio y el horario de atención establecidos.
Asimismo. serán responsables de garantizar el buen funcionamiento de las áreas
destinadas a la disposición final de los residuos sólidos internacionales, y
tendrán la facultad de sancionar, en lo que respecta a la mala disposición final,
conforme a sus normas legales vigentes”.
Decreto
Ejecutivo 156 de 28 de mayo de 2004. “Que establece las Normas Sanitarias para
la aprobación de Proyectos para la Construcción y Operación de Rellenos
Sanitarios de Seguridad y dicta otras Disposiciones”.
En realidad,
este Reglamento se refiere a las normas sanitarias, requisitos y procedimientos
para la ubicación, aprobación del Proyecto, el otorgamiento del permiso de
construcción y sanitario de operación de los rellenos sanitarios para
desechos
peligrosos (Art. 1).
Siendo que
la gestión de los residuos peligrosos es una competencia exclusiva del MINSA,
en este Decreto no existe ninguna referencia a los Municipios, salvo el artículo
23 que se refiere a la figura del “Comité Ambiental de los Rellenos Sanitarios”
que serían creados mediante resolución por el MINSA y que estaría constituido
por ANAM, MINSA, la sociedad civil y representantes de los municipios.
Decreto
Ejecutivo No. 275 de 21 de julio de 2004, “Que Aprueba las Normas de los
Rellenos Sanitarios, con Capacidad Mayor o Igual a Trescientas Toneladas
Métricas por Día, de Residuos Sólidos No Peligrosos”.
Este
Decreto abandona el enfoque hasta ahora prevaleciente, de mantener las
regulaciones
gubernamentales, por medio del ente rector – el MINSA – en el ámbito de los
residuos peligrosos. Ahora se refiere a la disposición final de los residuos
municipales.
El Decreto
excluye completamente a los Municipios, estableciéndose que el MINSA, “a través
de los centros de salud y la Dirección General de Salud Pública” otorgará los
permisos de construcción, sanitario de operación, clausura y pos clausura de
los rellenos sanitarios mecanizados.
Decreto
Ejecutivo No. 293, de 23 de agosto de 2004. “Que dicta normas
sanitarias
para la obtención de los permisos de construcción y operación, así como para la
vigilancia de los sistemas de incineración
y
coincineración”.
El Decreto
Ejecutivo regula las normas sanitarias para la aprobación previa de proyectos,
construcción, operación y vigilancia de las instituciones para incineradores y
coincineradores, con el propósito de impedir “cuando sea viable”, o mitigar,
los efectos negativos por los contaminantes que puedan ser emitidos a la
atmósfera derivados de la incineración y coincineración de los desechos
peligrosos y no peligrosos.
La
aprobación de estas instalaciones corresponde a la Dirección General de Salud
Pública (actualmente Dirección de Salud Ambiental). No existe ninguna referencia
a la función de los Municipios.
4.2.
Acuerdos Municipales.
Esta
normativa se enfoca principalmente en regular el servicio de recolección y transporte
de los residuos sólidos, establecer las tasas de aseo y otorgar contratos de
concesión a operadores privados.
Acuerdo del
Consejo Municipal de Panamá, No 205, del 23 de diciembre de 2002, “Por el cual
se Establece y Reglamenta el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario y se Dictan
Otras Disposiciones Relativas al Manejo de los Desechos Sólidos No Peligrosos
en el Distrito de Panamá”.
Este
Acuerdo Municipal marca un hito histórico pues consolida el pleno control del
servicio de aseo urbano por parte del Municipio de Panamá. Su objetivo es “normar
las relaciones entre este Municipio (Dirección Municipal de Aseo Urbano y
Domiciliario – DIMAUD), sus clientes y los prestadores particulares, en el
servicio público de manejo de los desechos sólidos y en el mantenimiento de la
limpieza del Distrito de Panamá.
En su
articulado se establece la clasificación de los residuos sólidos por fuente de
origen, tipo de servicios, responsabilidades, participación del sector privado,
limpieza de áreas y vías públicas, modalidades de almacenamiento, recolección,
transporte, estaciones de transferencia y disposición final.
Por primera
vez en la historia de Panamá, se contemplan disposiciones específicas sobre el
reciclaje. El Capítulo XIII se dedica a la “Minimización y el Reciclaje”,
planteando como objetivo: “Establecer una sociedad orientada hacia la
conservación de los recursos a través de la minimización de los desechos
sólidos, utilizando prácticas de rehúso, reducción y reciclaje.
El artículo
71 promueve la participación del sector privado. En tal sentido:
“El
Municipio de Panamá convocará al sector privado con el propósito de lograr la
disminución de la corriente de envases, considerando a estos como todo producto
fabricado para contener, proteger, manipular, distribuir y presentar
mercancías, desde materias primas hasta artículos acabados, desde el fabricante
hasta el usuario o consumidor”.
El artículo
72 se refiere a la Promoción, Educación y Participación Pública, para lo
cual se plantea promocionar y mantener un programa educativo que incentive la
participación pública en la reducción efectiva de la generación de desechos
sólidos en el distrito.
El artículo
73 plantea que la recuperación y el reciclaje tienen tres propósitos:
“a)
Recuperar valores económicos y energéticos que hayan sido utilizados en el
proceso primario de la elaboración de productos.
b) Reducir
la cantidad de desechos sólidos producidos y que se dispondrán en el relleno
sanitario de Cerro Patacón.
c) Reducir
la contaminación ambiental”.
La Sección
III indica los lugares en donde se pueden separar y almacenar los desechos
sólidos (localización de bodegas, centros de acopio y plantas de reciclaje), de
acuerdo a las normas de planeamiento urbano, las directrices que señale la
autoridad competente y el Municipio de Panamá. El artículo 74 indica que “solo
se permitirá la separación de desechos sólidos en las fuentes de origen y en
los sitios autorizados expresamente por la autoridad competente y el Municipio
de Panamá”.
Decreto de
la Alcaldía de Panamá N°. 378, del 24 de febrero de 2005. “Por el cual se
Reglamenta el Permiso de Operación para la Prestación de los Servicios de
Almacenamiento, Recolección y Transporte de Desechos Sólidos No Peligrosos con
la Participación del Sector Privado”.
El objetivo
del Decreto es regular el servicio privado de recolección y transporte de los
residuos sólidos que surgió espontáneamente, atendiendo la demanda principalmente
de grandes establecimientos comerciales, hoteleros e industriales.
Con el
Decreto los operadores privados están obligados a pagar un canon de $ 10,000.00
al municipio de Panamá y utilizar vehículos de acuerdo a parámetros técnicos.
Se incluye como infracción administrativa “reciclar en la vía pública”, lo cual
es sancionado con $ 50.00 de multa.
CONCLUSIONES.
1. La gestión de los residuos sólidos en Panamá se ha caracterizado
por un “movimiento pendular” entre la centralización (Gobierno Central) y la
descentralización (Municipios).
2. La gestión de los residuos sólidos en manos de la AAUD no se corresponde con la orientación reciente de la institucionalidad
panameña hacia la descentralización del estado.
La Constitución
Política de la República vigente, modificada en 2004, fortaleció el rol de los
municipios – de conformidad con el principio de la descentralización del estado
-, con lo cual se consolidaron las competencias municipales en la gestión de
los residuos sólidos. El estado, por medio del Ministerio de Salud, se ha
reservado la responsabilidad por los residuos sólidos peligrosos. Además, como
señalamos anteriormente, la Ley N° 66 “Que Reforma La Ley 37 De 2009, Que
Descentraliza la Administración Pública, y Dicta Otras Disposiciones”, incluye
dentro de las funciones de los Municipios lo relacionado con las basuras y el reciclaje
3. Mientras no se resuelva el dilema: ¿centralizar o
descentralizar?, será difícil avanzar en la aprobación de una Ley General de Residuos
Sólidos para Panamá.
Mientras no se resuelva esta contradicción, será difícil elaborar, aprobar y – principalmente – aplicar
una moderna Ley General de Residuos Sólidos. Esta legislación debe desarrollar
los principios contenidos en la normativa internacional ya ratificada
(especialmente el Convenio de Estocolmo sobre los Contaminantes Orgánicos
Persistentes); integrar la normativa previamente aprobada que hoy se encuentra
dispersa, actualizándose en términos técnicos, científicos y económicos; acorde
con los principios modernos de responsabilidad ambiental, civil y penal,
solventando las inconsistencias actuales en materia de competencia institucional.
Como resultado de esta
carencia, los servicios de aseo se concentran en los centros urbanos más
grandes, y los residuos peligrosos, industriales y del agro, no reciben el
tratamiento adecuado. Además, la participación privada se ha dado en forma desordenada y desarticulada, a tal punto que varias empresas han fracasado técnica y
económicamente, lo que ha representado un grave desajuste en el sector y
desconfianza en el proceso de participación en el sector.
El déficit de
legislación en esta materia, además, ha permitido el crecimiento de la actividad
del reciclaje en forma caótica, con elevados costos sociales y ambientales y
vinculados a actividades delictivas.
Una propuesta sobre el
contenido y método de discusión y aprobación lo hemos desarrollado en el
siguiente artículo: https://apronadpanama.wordpress.com/2013/03/30/propuesta-para-una-ley-general-de-residuos-solidos-de-panama/
